Fijación de precios del carbono en la política climática (1)

Siete argumentos en favor de los precios del carbono

 

1ª parte del artículo  Fijación de precios del carbono en la política climática: siete razones, instrumentos complementarios y consideraciones de economía política

Traducción* de  Carbon pricing in climate policy: seven reasons, complementary instruments, and political economy considerations

Autores: Andrea Baranzini Jeroen C. J. M. van den Bergh Stefano CarattiniRichard B. Howarth ; Emilio Padilla Jordi Roca

Publicación en Wires Climate Change el 31 de marzo de 2017

*  Traducción  Neus Casajuana

 

Resumen

La fijación de precios del carbono es un tema recurrente en los debates sobre la política climática. Descartados en la COP de 2009 en Copenhague, siguió siendo parte de las deliberaciones para un acuerdo sobre el clima en los años siguientes. Como todavía hay muchos malentendidos acerca de las muchas razones para implementar un precio global del carbono, la resistencia ideológica contra él prospera. Aquí, presentamos los principales argumentos en favor de fijar un precio al carbono, para estimular una discusión justa y bien informada al respecto. Estos incluyen consideraciones que han recibido poca atención hasta el momento. Hacemos hincapié en que una de las principales razones para utilizar los precios del carbono es la eficacia ambiental a un costo relativamente bajo, lo que a su vez contribuye a mejorar la aceptación social y política de la política climática. Esto incluye la característica de que los precios corregidos estimulan rápidas innovaciones ambientales. Estos argumentos son subestimados en el debate público, en el cual  los precios son frecuentemente minimizados y la visión errónea de que las políticas de innovación son suficientes está muy extendida.

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Sin embargo, las políticas de fijación de precios y tecnología de carbono son en gran parte complementarias y, por lo tanto, ambas son necesarias para una política climática efectiva. También comentamos sobre la complementariedad de otros instrumentos con los precios del carbono. Finalmente, hablaremos sobre las consecuencias distributivas de los precios del carbono y presentamos sugerencias sobre cómo abordarlos. Otros asuntos de economía política que reciben atención son los lobbies, los cobeneficios, la coordinación de políticas internacionales, incentivos o frenos a la motivación y el compromiso a largo plazo. El resumen finaliza con reflexiones sobre la implementación de un precio global del carbono, ya sea a través de un impuesto sobre el carbono o el comercio de emisiones. La discusión va más allá de los argumentos tradicionales de la economía ambiental al incluir también los conocimientos relevantes de la investigación energética y los estudios de innovación.

Introducción

Después de la COP21 en París, los países deberán convertir las promesas en políticas efectivas, para garantizar que sus promesas sobre la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) realmente se logren. Es fácil subestimar este desafío. Defendemos que para alcanzar los objetivos de París, el uso del instrumento de fijación de precios del carbono es esencial, aunque no suficiente. Todas las opciones alternativas pueden conducir a actividades de mitigación  inadecuadas y demasiado costosas.

El diseño de políticas imprudentes podría tener consecuencias de gran alcance, sobre todo debido a la posibilidad real de un cambio climático peligroso.

Sin embargo, muchos observadores son críticos con los precios del carbono, a menudo sin estar bien informados sobre sus ventajas únicas. La investigación sugiere que la resistencia a la política ambiental innovadora, ya sea por parte de ciudadanos, empresas, ONG o políticos, puede deberse a la falta de conocimiento sobre cómo funciona exactamente y qué impactos genera (1). Ex post, es decir, basándonos en la experiencia a la hora de  implementar  nuevas políticas, las percepciones pueden cambiar drásticamente de modo que aumente la aceptabilidad sociopolítica (2),(3). Por lo tanto, la información imperfecta es un obstáculo importante para la implementación de la fijación de precios del carbono, particularmente porque permite que dominen las motivaciones político-ideológicas.

En este artículo, argumentamos que la razón principal de la fijación de precios del carbono es lograr objetivos ambientales a un costo razonable, relativamente bajo respecto al de  otros instrumentos. Proporcionamos muchas razones para esto, yendo más allá de los argumentos tradicionales y estáticos sobre el análisis costo-efectividad en  la economía ambiental, al incluir ideas relevantes de la investigación energética y de los estudios de innovación.

Hay que admitir que muchas de las  principales cuentas  económicas  de los precios del carbono o del medio ambiente proporcionan una perspectiva más limitada y técnica que a menudo no es muy accesible para los no economistas. Nuestro documento ofrece un tratamiento más amplio que incluye consideraciones adicionales, refleja una perspectiva más heterodoxa y crítica sobre los precios del carbono, y adopta un ángulo más multidisciplinario. Además, abordamos brevemente algunos problemas centrales de economía política asociados con la fijación de precios del carbono, es decir, razones por las que la implementación generalizada de dicho instrumento no se observa en la realidad (4). Esto implica atención para equidad distributiva, lobbies, cobeneficios, coordinación internacional de políticas ,  incentivos o frenos a la motivación. Si bien la mayoría de los argumentos que consideramos han recibido amplia atención en la literatura, falta un tratamiento completo y sintético. Al resumir todos los argumentos principales a favor de la fijación de precios del carbono, este documento cubre un vacío. Ofrece una sinopsis accesible y no técnica de la necesidad de fijación de precios del carbono en un mundo posterior a París.

Es de esperar que esto contribuya al debate sobre la mejora de la calidad de los precios del carbono y que tenga un mayor impacto en la toma de decisiones políticas.

Implicaciones generales de las características del cambio climático para los instrumentos políticos

El cambio climático posee varias características que deben tenerse en cuenta en la formulación de políticas climáticas para garantizar su efectividad. Las fuentes de emisiones antropogénicas de GEI son diversas y cubren todos los sectores económicos. Las emisiones surgen principalmente de la combustión de combustibles fósiles, en actividades muy distintas, incluidas la extracción de recursos, la producción, el consumo, el transporte y las actividades de gestión de residuos. Esto explica la heterogeneidad de las muchas opciones de reducción y los costos asociados. Las emisiones de GEI se acumulan en la atmósfera con tiempos de residencia que se extienden de décadas a milenios. Por lo tanto, los incentivos para la reducción deberían durar en el tiempo y ser dinámicos, es decir, responder al cambio económico y tecnológico. La ubicación de las emisiones de GEI no afecta el cambio climático ya que los GEI se mezclan uniformemente en la atmósfera. Por lo tanto, una reducción de las emisiones tiene el mismo efecto global independientemente de la distribución de los esfuerzos de reducción en el espacio. La mitigación del cambio climático carece de una solución simple al final del proceso. Aunque las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono pueden ser parte de la solución, se aplican especialmente a las grandes fuentes puntuales y, por lo tanto, no pueden proporcionar una respuesta global. De hecho, la lucha contra el cambio climático representa un desafío tan inmenso e inmediato que confiar en la promesa de una opción sería muy arriesgado. En cambio, se requieren muchas opciones, incluida la alteración de la composición de la demanda (uso de menos energía), cambio estructural en la composición de la economía (sectores y productos sucios vs más limpios y diferentes mezclas de insumos en producción), transporte bajo en carbono, más tecnologías eficientes energéticamente y fuentes de energía bajas en carbono (especialmente renovables). Finalmente, y particularmente desafiante para las negociaciones internacionales es que las actividades de mitigación son generalmente costosas y contribuyen a un bien público global, lo que significa que otros pueden beneficiarse de ellas sin realizar ningún esfuerzo. Esto motiva la necesidad de coordinar las acciones de los países y los contaminadores para evitar el parasitismo (free riding)  y la fuga de carbono internacional. Se requieren políticas mundiales coherentes para garantizar  una buena relación coste-efectividad de la mitigación total, la competencia económica justa entre países y el desplazamiento transfronterizo limitado de las emisiones.

Argumentaremos que los precios del carbono respaldados por un acuerdo climático pueden responder a estas características del cambio climático. Todo eso se clarifica al considerar siete ventajas únicas de la misma, como se explica en la siguiente sección.

Siete argumentos para los precios globales del carbono

La fijación de precios del carbono afecta a las emisiones al penalizar las fuentes de energía en proporción a su contenido de carbono. Es fácilmente aplicable a las emisiones provenientes del uso de energía, pero puede extenderse a las emisiones derivadas de los cambios en el uso de la tierra y otras fuentes. A continuación, presentamos los argumentos más importantes a favor de la fijación de precios del carbono.

Argumento 1: Ya que los precios del carbono alteran los precios relativos, las empresas y los consumidores internalizan automáticamente los efectos del calentamiento global

El precio del carbono cambia los precios relativos de todos los bienes y servicios de acuerdo con el Principio de quien contamina paga. Como consecuencia, al tomar decisiones que causan emisiones de GEI, las empresas, consumidores e inversores consideran no solo sus costos y beneficios privados, sino también los costos sociales asociados con las emisiones (directas e indirectas) generadas en cada fase del ciclo de vida del producto, desde la materia prima  al residuo.  Toda la economía se vuelve menos intensiva en carbono, ya que todos los consumidores y productores ajustarán sus decisiones a los precios corregidos por la externalidad climática. Para obtener el mismo resultado con los instrumentos sin precios, se requeriría que el regulador poseiese  toda la información relevante sobre las emisiones y las opciones de reducción para controlar en detalle todos los procesos y comportamientos contaminantes. Esto evidentemente sería extremadamente difícil e implicaría un enorme costo de gobernanza.

La fijación de precios del carbono significa que los precios de los combustibles fósiles reflejarán adecuadamente el contenido de carbono de estos combustibles. Como resultado, las industrias que usan más combustibles con alto contenido de carbono se enfrentarán a  mayores costos de entrada y, por lo tanto, pedirán  precios de producción más altos a sus clientes. A su vez, los sectores que utilizan estos productos como entradas también verán subir sus precios de producción. Finalmente, los consumidores que compren productos o servicios de estos últimos sectores también  se enfrentarán a precios más altos. Como todos estos agentes están motivados para comprar entradas, productos o servicios más económicos, se producirá un cambio en las opciones con emisiones directas e indirectas relativamente bajas. En otras palabras, con una política de precios del carbono bastante simple sobre los combustibles fósiles, cada precio en la economía se corregirá para reflejar de alguna manera el efecto global de las emisiones de CO2 del bien o servicio asociado. Esto significa que ninguna decisión económica escapa al efecto regulador de los precios del carbono: es una solución sistémica. Esto no significa que el precio del carbono sea la solución completa y única: como se discutirá en la sección Más que el precio del carbono (2º  parte del artículo), se necesitan instrumentos complementarios, debido a los fallos de informaciçon  y a las limitaciones en la racionalidad , entre otros.

Argumento 2: Cuentas de precios de carbono para la heterogeneidad de los emisores, lo que reduce el costo global de reducción

En comparación con otros tipos de instrumentos, la fijación de precios del carbono puede dirigirse a  la gran heterogeneidad de los emisores de GEI, lo que ayuda a minimizar el costo del control de la contaminación. La heterogeneidad puede ser el resultado de empresas que producen bienes diversos o tienen tecnologías distintas, y por lo tanto diferentes emisiones por unidad de producto, lo que se traduce en costos marginales desiguales de reducción de la contaminación. Bajo información perfecta y racionalidad sustantiva, todos los que contaminan deberían n elegir el nivel de reducción de emisiones para el cual el costo marginal asociado fuese igual al precio del carbono. Por lo tanto, con una señal del precio del carbono, los costes marginales de reducción serían iguales entre todos los que contaminan, lo que implica que se lograria un nivel dado de reducción al menos al mismo nivel que el coste global. Ningún otro instrumento más que el precio puede lograr el mismo resultado. Dado que los contaminadores muestran inercia o no siempre están perfectamente al tanto de las tecnologías de reducción disponibles y los costos asociados, uno debe esperar que el costo global no alcance exactamente el nivel más bajo.. Sin embargo, la investigación empírica sugiere que la dependencia de los instrumentos de política distintos del precio a menudo conduce a costos de ruducción considerablemente más altos (5), ( 6). La razón es que estos instrumentos son menos efectivos para cubrir diversas fuentes de emisiones. Por ejemplo, es imposible implementar estándares técnicos para los millones de tecnologías y productos en todo el mundo y, además, actualizarlos con frecuencia para dar cuenta de la innovación técnica ininterrumpida. Para ilustrarlo, ponemos el ejemplo de dos estudios que  usando diferentes modelos, muestran que  una norma de ahorro de combustible para automóviles tiene unos costes considerablemente mayores para la reducción de las emisiones de CO2 que los impuestos al combustible (7),(8). Nótese que otros estudios empíricos más antiguos encontraron que los costos de reducción de estándares uniformes llegaban a un nivel 22 veces más caros que los de los instrumentos de fijación de precios (9).

Argumento 3: el precio del carbono proporciona un incentivo continuo para la adopción y la innovación de tecnologías de bajo consumo de carbono

La fijación de precios del carbono contribuye a la llamada eficacia dinámica, ya que estimula la innovación y la adopción de tecnologías que emiten menos carbono. Al aumentar el costo de las tecnologías y actividades que emiten carbono, el precio del carbono proporciona un incentivo financiero para que los consumidores y productores inviertan en tecnologías que reduzcan las emisiones. Esto no solo alienta una mayor adopción de las tecnologías existentes con bajas emisiones de carbono, sino que también promueve indirectamente el desarrollo de otras nuevas. La evidencia empírica sugiere una relación positiva entre los precios más altos de energía y el desarrollo de tecnologías más eficientes (10). En comparación con los estándares basados ​​en emisiones o tecnología, el precio del carbono proporciona un incentivo económico continuo y más fuerte para la adopción e I + D de mejoras en las tecnologías de reducción . Los estudios econométricos encuentran que bajo precios de energía estables, las innovaciones generalmente reducen los precios al consumidor, mientras que después de las alzas del precio del petróleo,  tienden a hacer que los equipos sean más eficientes desde el punto de vista de la energía (11). Esto sugiere que la fijación de precios del carbono es un elemento esencial de un paquete de políticas destinado a redirigir el cambio técnico hacia productos y modos de producción más limpios. Un mayor apoyo de esta idea proviene de un análisis teórico exhaustivo (12).

Al examinar el efecto del mercado europeo del carbono (EU-ETS) en la innovación, un estudio encontró que la fijación del precio del carbono es responsable de un aumento del 10% en la innovación limpia (medida por patentes), a pesar de los precios relativamente bajos experimentados hasta ahora (13).  Otro estudio proporciona evidencia adicional sobre los efectos de innovación del EU-ETS (14). Ambos confirman los resultados de un estudio anterior basado en patentes de que los precios de la energía tienen el mayor efecto inductor sobre las innovaciones relacionadas con la energía (15). Un tercer estudio analiza  datos de 3.412 patentes a nivel de empresa  de 80 países para la industria automotriz entre 1965 y 2005, concluyendo que las empresas tienden a innovar más en tecnologías limpias cuando se enfrentan a precios de combustibles que incluyen impuestos más altos (16).

Los precios corregidos son esenciales para una rápida innovación en la dirección correcta, ya que los precios relativos impulsan las oportunidades de innovación y las inversiones asociadas. Este aspecto se subestima  en muchas discusiones sobre cambio tecnológico y cambio climático, en los que  los precios son minimizados como si los subsidios a la innovación / difusión y otras políticas de innovación, como la provisión de información o la estimulación de la cooperación entre innovadores, fueran suficientes. Para apreciar completamente la sutileza de este punto, debe reconocerse que, más que los precios actuales del carbono o la energía, las expectativas sobre los precios futuros son relevantes  (17). Por supuesto, un alto precio del carbono de hoy en día actúa como una señal para el futuro cercano y a más largo plazo, para que contribuya a estimular las inversiones y la I + D con el objetivo de reducir la dependencia de la energía de alto contenido de carbono en todos los sectores de la economía.

Argumento 4: El precio del carbono representa la manera más efectiva de limitar el efecto rebote de energía / carbono

El tema del efecto rebote de energía y cómo la fijación de precios del carbono podría mitigarlo ha recibido poca atención en el debate público sobre la fijación de precios del carbono. Una razón puede ser que este argumento no se tuvo en cuenta en revisiones exhaustivas previas del análisis de política ambiental (18), (19). De acuerdo con esto, el rebote hasta ahora no ha sido considerado como un criterio estándar en el análisis de política ambiental.

El efecto rebote muestra  que la preservación de la energía, incluso mediante la adopción de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético, puede generar indirectamente usos de energía adicionales y emisiones asociadas. Por lo tanto, el efecto de conservación neto será menor que el ahorro de energía inicial, o incluso negativo en algunos casos, conocido como la paradoja de Jevons. El efecto rebote implica la difusión de tecnologías, así como diversos mecanismos económicos. Los avances tecnológicos y las mejoras en la eficiencia energética tienden a conducir a una reducción directa en el consumo de energía. Sin embargo, dada la mejora en la eficiencia, los servicios de energía, por ejemplo, viajar en automóvil, se vuelven más baratos, lo que estimula el uso más intensivo de estos servicios. Además, el dinero ahorrado debido a una mayor eficiencia energética aumentará el gasto en otros bienes y servicios, y por lo tanto el uso de energía y las emisiones asociadas (20).

En comparación con otros instrumentos políticos, las posibilidades de que aparezca el  efecto rebote son limitadas si se implementan los precios del carbono, porque es un enfoque sistémico que reduce el rebote de manera consistente en todos los bienes y tecnologías intensivos en carbono (21). La fijación del precio del carbono  desalentaría que  el ahorro de dinero procedente de los ahorros energéticos se gastara  en bienes y servicios de uso intensivo de energía, ya que estos últimos tendrian un precio mayor  debido a los precios del carbono. La evidencia empírica sugiere que ese “rebote de re-gasto” no es insignificante y merece una atención seria en el diseño de políticas (22). Además, en muchos casos, la fijación de precios del carbono puede reducir el efecto rebote absoluto derivado  del efecto rebote directo o efecto intensidad, porque  puede compensar parcialmente la caída del coste para el  usuario (combustible) como consecuencia de  la implementación de tecnologías de mayor eficiencia energética (como en el transporte (23)). En estas circunstancias, el efecto de rebote directo sobre la demanda, en términos absolutos, será menor que en una situación sin precios de carbono, ya que la demanda inicial sería más alta.

La fijación de precios del carbono garantizará además que los consumidores automáticamente, sin siquiera darse cuenta, compensen los beneficios individuales de consumos de energías nuevos o superiores debidos al efecto rebote y los daños relacionados con el cambio climático (24). De hecho, la fijación del precio del carbono desalentará principalmente el rebote asociado a una corrección de  precio  por los costes del daño ambiental que excedan a los beneficios individuales directos derivados de la decisión de consumo.

Argumento 5: El precio global del carbono reduce las fugas de emisiones entre los países

Un precio internacional del carbono que cubra todos los países y sectores aseguraría  fugas o excesos de emisiones, es decir, aumentos de las emisiones de dióxido de carbono en algunos países como resultado de la reducción de emisiones en otros (25), (26). Los mecanismos a través de los cuales ocurren son la reubicación de industrias intensivas en contaminación y los cambios en ventajas comparativas que alteran los patrones del comercio internacional, ambos impulsados ​​por aumentos relativos de los costes en países con regulaciones más estrictas. Aunque algunos estudios empíricos sugieren efectos modestos de competitividad entre las distintas políticas ambientales / climáticas, este no será necesariamente el caso en escenarios con políticas nacionales más estrictas pero diferenciadas, concebibles bajo el acuerdo climático de París (27). Con un precio global del carbono, los precios relativos para todo el carbono -Los productos intensivos serán consistentes entre todos los países del mundo, lo que garantiza la ausencia de fugas de carbono.

La obtención de una situación ideal sin fugas requeriría abordar de manera efectiva los incentivos para los aprovechados o parásitos (free ride). Se han presentado varias ideas sobre cómo superar el parasitismo  en las negociaciones internacionales (28-33). En ausencia de un acuerdo global para implementar un precio de carbono, las políticas climáticas unilaterales de cada país (o región) se enfrentan con dos problemas principales: la pérdida de competitividad, que desalienta el apoyo político a una política climática unilateral estricta; y la fuga de carbono, que reduce la efectividad de cualquier política unilateral. Una vez que un país aplica los precios del carbono a sus productos nacionales, en principio también podría aplicarlo a los bienes importados, mediante un impuesto  fronterizo (arancel)  motivado por el carbono o bien mediante requisitos de adquisición de permisos de emisión por parte de los importadores cuando la política es un sistema de “límite y comercio de emisiones” (cap and trade system) (34).  Esto nivelaría el campo de juego en el sentido de que las desventajas comparativas debidas a la fijación del precio del carbono se reducirían o incluso se anularían. Varios estudios discuten los aspectos técnicos de los aranceles motivados por el carbono y sobre cómo pueden ser consistentes con las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC)  (35-38).   En la cuestión de EP 4,  en la sección sobre Cuestiones de Economía Política, discutiremos los aspectos  de la política económica del parasitismo (free riding) y las posibles estrategias para superarlo, para lograr la coordinación internacional de la política climática, o incluso un acuerdo climático efectivo.

Argumento 6: El precio del carbono descentraliza la política, reduciendo la necesidad de información de los reguladores

La fijación de precios del carbono es coherente con la flexibilidad y la autonomía de elección, lo que permite a los emisores cambiar libremente su comportamiento para reducir sus costos. Pueden optar por emitir y pagar los cargos o impuesto asociado a las emisiones, o por llevar a cabo una variedad de actividades, inmediatamente o después de las inversiones pertinentes, para reducir las emisiones. Por lo tanto, la fijación de precios del carbono significa la descentralización de la política, asociada a  bajas necesidades de información y de costos administrativos. Además, la fijación de precios del carbono implica bajos costos de transacción para las empresas, ya que, a diferencia del etiquetado ecológico, no requiere un análisis del ciclo de vida por separado para contabilizar  todas las emisiones de dióxido de carbono de productos y servicios. En cambio, las empresas integrarán los precios del carbono en los sistemas de contabilidad de costos existentes de sus productos y servicios.

Argumento 7: El precio del carbono tiene en cuenta que al tomar decisiones de compra, la mayoría de los consumidores están más influidos por los precios que por las preocupaciones ambientales

Incluso si uno es ambientalmente consciente, es imposible saber perfectamente qué bienes comprar y en qué cantidades lograr los objetivos ambientales. Además, es impensable que uno pueda contribuir voluntariamente a todos los bienes públicos en el mundo (39). Aunque muchas personas desearían contribuir con un coste personal a un uso más responsable del entorno natural, dicho comportamiento cooperativo frecuentemente depende de la percepción de lo que harán otros (40). El hecho de que una sola acción individual tenga un impacto insignificante tiende a desalentar a la mayoría de las personas a emprender estas acciones voluntarias. Además, muchos consumidores no son particularmente conscientes, desde la perspectiva  ambiental, en sus hábitos de compra, siendo sensibles a las preocupaciones personales sobresalientes, especialmente a las consideraciones financieras, al tomar decisiones de compra. Una política climática efectiva debe llegar a este grupo. La fijación de precios del carbono es capaz de hacer esto ya que de forma natural interviene en un elemento central de los mercados, a saber, los precios de los bienes y servicios. Lo hace sin la necesidad de que las personas actúen de forma altruista, muestren un comportamiento voluntario ambientalmente benigno o tengan la capacidad de manejar mucha información sobre los productos en forma de etiquetas ecológicas. Esto no niega el comportamiento ambiental (41), (42). No obstante, no existe evidencia clara de que la acción voluntaria pueda superar diferencias muy grandes en los precios entre productos / servicios verdes y sucios, ni que se aplique a un gran grupo de consumidores. Por supuesto, se alienta a los responsables políticos a aprovechar el comportamiento cooperativo cuando tienen la oportunidad de hacerlo, pero este enfoque no puede representar la solución principal al cambio climático. Probablemente el comportamiento voluntario más relevante sea que los votantes elijan a los políticos que firmen  un acuerdo climático que respalde políticas climáticas efectivas en todos los países (ver cuestión de EP 4 en la sección sobre Cuestiones  de  economía  política). Una vez implementado, el precio del carbono no requiere un comportamiento proambiental. Sin embargo, la evidencia disponible hasta ahora sugiere que, en todo caso, el comportamiento proambiental hace que la fijación de precios del carbono sea más efectiva, lo cual es bueno para la política climática (ver cuestión de EP 5 en la sección sobre  cuestiones de  Economía Política).

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