Fijación de precios del carbono en la política climática (2)

Además de los  precios del carbono: políticas de innovación, disposición de la información y otros instrumentos

Cuestiones de economía política asociadas al precio del carbono

 

2ª parte del artículo  Fijación de precios del carbono en la política climática: siete razones, instrumentos complementarios y consideraciones de economía política

Traducción* de  Carbon pricing in climate policy: seven reasons, complementary instruments, and political economy considerations

Autores: Andrea Baranzini Jeroen C. J. M. van den Bergh Stefano CarattiniRichard B. Howarth ; Emilio Padilla Jordi Roca

Publicación en Wires Climate Change el 31 de marzo de 2017

* Traducido por Neus Casajuana

 

Además de los  precios del carbono: políticas de innovación, disposición de la información y otros instrumentos

Como ya se insinuó en el Argumento 3 de la sección anterior, dado que los precios del carbono y las políticas tecnológicas son en gran medida mecanismos complementarios, ambos deberían formar parte de un paquete de política climática. En palabras de Bowen (43): “También se necesitan otras políticas, especialmente para promover la innovación y la inversión apropiada en infraestructuras, pero no se puede confiar en ellas para lograr las reducciones necesarias en las emisiones. La fijación de precios del carbono es crucial. “Si bien la fijación de precios del carbono puede internalizar la externalidad del calentamiento global, se necesitan subsidios de innovación para internalizar las externalidades de conocimiento positivas de la innovación, para promover la salida del bloqueo y mantener opciones prometedoras pero costosas.(44), (45) Con solo el precio del carbono, existe el riesgo de que las tecnologías actualmente rentables (p. Ej., La energía eólica) sigan siendo prometedoras, pero las opciones más costosas en las primeras etapas de desarrollo  no puedan sobrevivir (por ejemplo, ciertas tecnologías fotovoltaicas solares). Por otro lado, fomentar una transición baja en carbono a través de la innovación y / o subsidios de adopción / difusión, es decir, sin fijación de precios del carbono, es extremadamente difícil, dado que las externalidades de las emisiones no se internalizarían. Incluso cuando las tecnologías limpias estuviesen  desarrolladas  y fueran ya  menos costosas, las emisiones todavía no decairían suficientemente. Tan pronto como las energías renovables llegaran a ser competitivas, probablemente desencadenarían respuestas en los mercados de combustibles fósiles en forma de precios de combustible fósil más bajos, lo que dificultaría la consecución de los objetivos climáticos. Este tipo de resultado es un caso especial de lo que se conoce como la Paradoja Verde (46-49).

Contrariamente a la fijación de precios del carbono, los subsidios destinados a estimular la adopción y difusión de la energía renovable no apuntan exactamente a las externalidades  de las emisiones y además generan una carga para las finanzas públicas (50). Con todo, puede ser difícil convencer al público de cuán ineficaces pueden ser para cambiar el comportamiento. Aún, la evidencia reciente en la promoción de energías renovables indica que el precio implícito del carbono de los subsidios para la adopción de energía solar es del orden de 550 € / tCO2 para el período 2006-2010 en Alemania (51) y de 1000 € / tCO2 de 2008 a 2011 en Italia (52). Estas cantidades son considerablemente más altas que cualquier precio de carbono actualmente en discusión, lo que indica que una política opuesta a la actual con fijación de precios del carbono podría haber reducido mucho más las emisiones de dióxido de carbono por el mismo coste global.

Vistos los fallos informativos y la racionalidad limitada, la fijación de precios del carbono puede complementarse con mecanismos que ayuden a los hogares y las empresas a responder eficazmente a las señales e incentivos del mercado (53). La racionalidad limitada implica un amplio conjunto de características de comportamiento, como heurísticas de decisión, hábitos, conformismo e imitación, búsqueda de estatus, elección intertemporal, efectos del marco de la información y preferencias de otros. La literatura  sobre diseño de políticas proporciona consejos especialmente útiles para enmarcar la información, opciones de elección (por ejemplo, presentar un producto más ecológico como la opción predeterminada o proporcionar información sobre cuántos vecinos ya lo compraron) o explicar la política climática a los votantes (p. Ej. al enmarcar un sistema de permiso negociable, en lugar de emplear el término “permisos”, que enfatiza la interpretación del “derecho a contaminar”, se podría hacer referencia a “sanciones a las emisiones” (41).

Además, la provisión de información a ciudadanos y empresas sobre las oportunidades de reducir las emisiones de GEI aumentaría el impacto del precio del carbono (54). Las investigaciones recientes muestran que la elasticidad-precio de la demanda puede ser mayor con impuestos a largo plazo sobre el carbono que con fluctuaciones temporarias de los precios (55 -58). En vista de esto, la cobertura de los medios y las campañas de comunicación podrían tener como objetivo mejorar la comprensión pública de la necesidad de fijación de precios del carbono, aclarando que está destinado a señalar los bienes y servicios intensivos en carbono. La información podría enfatizar que es una medida permanente, lo que limita la incertidumbre sobre los precios futuros para consumidores e inversores (59).

La lista de consideraciones anterior con respecto a las políticas complementarias no es exhaustiva. Se necesitan políticas bien adaptadas, no necesariamente basadas en los precios, para controlar las emisiones de fuentes distintas en la producción y el uso de la energía, como la conversión de tierras, la silvicultura o las emisiones de vertederos. Idealmente, fijar el precio de las fuentes de emisiones de GEI no relacionadas con la energía  permitiría reducir aún más el coste de la política climática, (60) pero esto puede ser relativamente difícil de hacer en la práctica.

Otro aspecto de la política complementaria es eliminar las imperfecciones del mercado para mejorar el rendimiento de los precios del carbono. Por ejemplo, un estudio compara los estándares de eficiencia energética con la fijación de precios de carbono a través del método  “límite y comercio de emisiones” (Cap and Trade”) y encuentra que las diferencias son menos pronunciadas si hay interacción con impuestos existentes sobre insumos distintos de la  energía y el carbono, o si hay distorsiones fiscales preexistentes, como es común en el caso del capital (61). Al eliminar tales distorsiones, los impuestos al carbono serían aún más efectivos.

Finalmente, no todas las políticas o medidas complementarias son deseables. Para ilustrar esto, resaltamos que la efectividad de los impuestos al carbono es, contrariamente a lo que muchos creen, no dependiente del uso de los ingresos para financiar proyectos ambientales. Sin embargo, es bastante común escuchar en debates públicos la idea de que la recaudación de los impuestos ambientales siempre se debe usar para proyectos ambiente, aunque esti  no está respaldado por los conocimientos de la economía ambiental. Los impuestos al carbono son regulatorios, no instrumentos de financiación. Por supuesto, la asignación de los ingresos tributarios del carbono, o los ingresos de los permisos de emisión subastados, se pueden destinar  a proyectos ambientales u otros fines,  para aumentar la aceptabilidad del precio del carbono, pero siempre se debe tener en cuenta que su objetivo principal es alterar el comportamiento. En la siguiente sección, abordamos la cuestión de la aceptabilidad con más detalle.

 

Cuestiones de economía política asociadas al precio del carbono

Este documento no pretende abordar de manera exhaustiva la economía política (EP) de los precios del carbono. Sin embargo, discutimos brevemente seis cuestiones, a saber, la equidad distributiva, los lobbies, los cobeneficios, la coordinación de políticas internacionales, efectos de atracción/exclusión  y el compromiso a largo plazo.

Cuestión de economia política 1: Consecuencias distributivas de los precios del carbono

Gran parte de la resistencia en contra los precios del carbono está motivada por la preocupación de que será inequitativa, es decir, tendrá efectos distributivos regresivos en términos de ingreso o poder adquisitivo de los consumidores. Por supuesto, cualquier política climática seria podría tener impactos distributivos indeseables similares. En el caso de los precios del carbono, sin embargo, los impactos regresivos no son inevitables. Se pueden evitar mediante un diseño de política apropiado ocon  medidas complementarias. Además, al considerar las consecuencias distributivas de la fijación del precio del carbono, es importante compararlas con escenarios alternativos, en particular, con  las condiciones actuales (busines as usual) (sin políticas climáticas) y con las políticas de mitigación del cambio climático con instrumentos alternativos y menos efectivos. Por ejemplo, muchos estudios muestran que los impactos del cambio climático sin mitigación  serían desiguales entre los países y que los países más pobres se verían más afectados que los más ricos (62).

Paradójicamente, los precios del carbono proporcionan un excelente instrumento para abordar las consecuencias distributivas indeseables, especialmente si se aplican como impuestos al carbono, pero también como comercio de emisiones, si los permisos iniciales se subastan o se venden. La razón es que generarán ingresos públicos que se pueden usar para compensar a los hogares de bajos ingresos, por ejemplo, a través de reducciones impositivas para familias de bajos ingresos o con bajos niveles de energía, o reduciendo el impuesto de valor añadido (IVA) para  los productos que cubren necesidades básicas (63)-(65). Los  también se pueden lograr efectos progresivos  mediante la redistribución global, que representa la forma más simple y administrativamente menos onerosa de reciclar los ingresos de los precios del carbono(66)-(68).

Cualquier otro impacto distribucional  resultante de la fijación de precios del carbono debe compararse con los resultantes del cambio climático u otros instrumentos de política climática. Por ejemplo, las normas técnicas no garantizarán necesariamente una distribución equitativa de las reducciones de emisiones y de los costos monetarios y de bienestar asociados. En particular,estas  también aumentarán los costes y, por tanto, los precios, pero no generarán ingresos públicos adicionales que podrían utilizarse para disminuir los impactos distributivos injustos percibidos. En una revisión de argumentos y estudios empíricos, un estudio advierte que evaluar los efectos distributivos de la política ambiental (cualquier instrumento, no solo los precios) es una tarea difícil, ya que involucra seis elementos: (1) precios más altos de productos intensivos en carbono, ( 2) cambios en los retornos relativos a factores tales como mano de obra, capital y recursos, (3) asignación de rentas de escasez de un número restringido de permisos negociables en el caso de que se distribuyan inicialmente libremente, (4) distribución de los beneficios de las mejoras en calidad ambiental, (5) efectos temporales durante la transición y (6) capitalización de todos esos efectos en los precios de los valores de la propiedad (tierra, edificios y casas) (69). Una evaluación completa debería dar cuenta de todos ellos, lo que aclara el enorme desafío para abordar integralmente los impactos distributivos de la política. Significa que uno debe tener cuidado al juzgar rápidamente un instrumento en particular de forma  desde el ángulo de equidad, como es el caso del precio del carbono.  Además, cabe señalar que, en el caso del cambio climático, los beneficiarios de la reducción de las emisiones son las generaciones futuras, especialmente las personas que viven en países pobres. Por lo tanto, la fijación de precios del carbono puede contribuir a la equidad tanto intra como intergeneracional.

Un hallazgo general de la literatura sobre la aceptabilidad de la política climática, y en particular de los impuestos al carbono, es que las personas tienden a tener una fuerte preferencia por los diseños que protegen a los hogares de bajos ingresos (70 -73). La preocupación por la desigualdad de los  ingresos  es uno de los principales motivos de que el 92% de los votantes (más de dos millones de personas) en una votación pública celebrada en Suiza en 2015 rechazaran una propuesta para que  el impuesto energético  reemplazara el IVA nacional (74).  Los autores de este estudio muestran, utilizando un experimento de elección realizado al mismo tiempo que la votación, que esa aceptabilidad es mucho mayor cuando se propone un impuesto progresivo sobre la energía, siempre que se destaque  la información sobre sus propiedades distributivas.

Al considerar los efectos redistributivos de las políticas climáticas, uno debe darse cuenta de que un esquema de subsidios para la adopción de energías renovables -que no debe confundirse con los subsidios a la innovación como se ha analizado  en la sección “Más que precios de carbono”- también puede ser regresivo, cuando implica una transferencia considerable de dinero hacia los propietarios, especialmente para la instalación de paneles solares fotovoltaicos en los tejados. Este tipo de esquema se introdujo en varios países (por ejemplo, Alemania y Suiza) ya que los precios del carbono eran impopulares. Pero, como se argumentó, los subsidios no necesariamente funcionan mejor, ni en efectividad (respecto al coste) ni en equidad. El efecto distributivo debería analizarse cuidadosamente en cada caso específico, ya que dependerá del diseño preciso del plan de subsidio.

Cuestión de Economía Política  2: Precios de Carbono y lobbies

Existe evidencia de que los lobbies  de las industrias intensivas en energía contribuyó a evitar la implementación de los precios del carbono en varios países, (75-78) y puede haber influido en las percepciones de los votantes sobre sus posibles inconvenientes (79). Incluso cuando se implementaron esquemas de fijación de precios de carbono, las industrias intensivas en energía   lograron recibir un trato muy favorable a través de sus lobbies en muchos países , lo que dio lugar a  políticas menos efectivas.(77), (80), (81).

Sin embargo, las industrias intensivas en energía ya no son los únicos actores activos en el lobbying: ahora observamos una situación en la que las “organizaciones verdes” se oponen a las industrias sucias (82). Por ejemplo, en  el impuesto sobre el carbono en la Columbia Británica, se evidenció  la importancia de las organizaciones ambientales a la hora de extender  el apoyo a esta medida con éxito (2). Las organizaciones ambientalistas tienen que enfatizar los beneficios de los precios del carbono, y estar informados sobre las soluciones potenciales para limitar los inconvenientes. Tras décadas de lobbying  contra los precios del carbono, los malentendidos y la resistencia ideológica contra este instrumento han penetrado en el ámbito público.

La evolución reciente, incluïdo el Acuerdo de París, parece haber cambiado la opinión de muchas empresas importantes en  favor de la fijación de precios del carbono. De hecho, 150 empresas asociadas al “Proyecto de Divulgación del Carbono” ( Carbon Disclosure Project (CDP)) están utilizando los precios internos del carbono como una herramienta para internalizar los costes de emisión del dióxido de carbono e impulsar las inversiones en la reducción de emisiones. Los precios del carbono  oscilan entre US $ 6 y US $ 89 / tCO2 equivalente (83), (84). Una encuesta reciente realizada entre más de 100 ejecutivos de grandes compañías en todo el mundo indica  que el apoyo para la fijación de precios del carbono está claramente en alza (85).  Ahora casi la mitad de los ejecutivos  declara estar a favor de la fijación de precios del carbono, mientras que otra gran parte declara que no está en contra. Además, una parte importante de los encuestados espera que las futuras negociaciones sobre el clima generen algún tipo de fijación de precios del carbono, y está listo para prepararse para este escenario.

En los países que están cumpliendo de manera creíble sus compromisos con el Acuerdo de París, las industrias harían bien en presionar en favor de algún tipo de instrumento, como alguna forma de fijación de precios del carbono, que les brinden flexibilidad para elegir los medios para reducir  emisiones. Muchas empresas se están dando  cuenta de que la fijación del precio del carbono no es una mala opción  ya que les brinda la libertad de elegir entre las opciones de  pagar por emitir o por mitigar, mientras que posponer las actuaciones  solo sirve para  aumentar el coste de conseguir un objetivo determinado(86), (87). De todas formas, debido a que los impuestos al carbono y las subastas de los permisos significan una considerable transferencia de dinero de las empresas a las administraciones públicas, es de  esperar que muchas empresas continúen presionando contra los precios del carbono.

Cuestión de Economía Política  3: Precios de carbono y cobeneficios

Otra cuestión  de la economía política es que los cobeneficios locales juegan a favor de los precios del carbono. Ejemplos de cobeneficios son los beneficios para la salud del aire limpio debido a una menor contaminación local, menores costos de energía debido a una mayor eficiencia energética o a una mayor seguridad energética y menor dependencia de las importaciones de energía fósil debido a la mayor variedad en fuentes de energía, incluida las energías renovables (88), (89).  Los cobeneficios también surgen de otras políticas climáticas, pero  como  es de  esperar que los precios del carbono sean más efectivos en  la reducción de emisiones, como ya se discutió en la 1º parte Siete argumentos en favor de los precios del carbono, probablemente  sus cobeneficios serán mayores. En este sentido, apoyamos a quienes argumentan que los cobeneficios pueden ser una razón para que los países implementen la fijación de precios de carbono unilateralmente, es decir, en ausencia de un acuerdo climático vinculante (90). En el caso de China se podría justificar un precio de carbono relativamente alto, hasta 63 $ por tonelada de CO2 equivalente,  basándose únicamente en los cobeneficios locales, es decir, sin tener en cuenta los beneficios climáticos (91).  Los autores encuentran que incluso para los Estados Unidos, un precio del carbono de más de 30 $ por tonelada equivalente de CO2 está garantizado  por los cobeneficios locales. Como los cobeneficios pueden obtenerse a corto plazo y pueden  destinarse al país que implementa la fijación del precio del carbono, atraer más la atención pública  hacia ellos podría aumentar su aceptabilidad  (73), (92), (93). La fijación del precio del carbono puede no ser la mejor forma de reducir la contaminación local. Podrían ser preferibles  otras políticas complementarias dirigidas con precisión a los contaminantes locales nocivos. Pero mientras estas últimas  no vayan a  implementarse  o bien sea improbable que esto ocurra, podemos  considerar que la reducción de la contaminación local como consecuencia de la política climática  será un beneficio relevante.

Cuestión de Economía Política  4: Fijación de precios de carbono y política internacional

La literatura ofrece varios consejos para superar el parasitismo (free riding) y lograr la coordinación internacional de los precios del carbono. Nordhaus (94) propone una solución radical para lidiar con el parasitismo y la fuga de carbono, con la creación  de un club climático cuyos miembros implementen aranceles comerciales significativos sobre las importaciones de países incumplidores, independientemente del contenido de carbono de los productos comercializados. Estos servirían como incentivos para que los que no son miembros se unan al club. De manera similar a los ajustes impositivos al carbono en frontera, esta propuesta crea un incentivo para que otros países implementen también los precios del carbono.

Otra propuesta se basa  en la idea estándar de un impuesto sobre el carbono y, para aclarar que está motivada por preocupaciones ambientales y que no debe ser interpretada por los miembros que no pertenecen al club como una medida proteccionista, aconseja  complementarla con las llamadas compensaciones de reciclaje de ingresos (95). Esto significa que, si bien los aranceles reducen la demanda de la importación de bienes con alto contenido de carbono, los ingresos recaudados con estos  aranceles se devuelven incondicionalmente a los países exportadores desde donde se originan los productos sujetos al arancel. Esto indicaría que los aranceles están destinados a apoyar la política climática, y no son una forma encubierta de proteccionismo o destinados a aumentar los ingresos públicos.

Otro tema  de economía política es el que se refiere al tipo de política climática efectiva que sea  más fácil de negociar globalmente. Un precio mundial del carbono sería una base ideal para las negociaciones orientadas a un compromiso mundial, ya que es fácil de acordar, relativamente justo (dependiendo de una redistribución nacional e internacional equitativa de los ingresos, ver más abajo), coherente con las políticas energéticas ya existentes (por ejemplo, los impuestos a los combustibles fósiles son comunes en la mayoría de los países) y requieren relativamente poca información (especialmente,  en comparación con un acuerdo sobre estándares de tecnología climática) (96). Debemos añadir a esto  dos puntos de vista relevantes (97): Primero, así como las negociaciones cuantitativas que involucran a n países implican gestionar  un problema de coordinación al menos de n-dimensiones, el enfoque en un precio global del carbono reduce el desafío a una negociación unidimensional mucho más simple. Segundo, un precio global del carbono se beneficia de un mecanismo de auto aplicación, dado que los incentivos están mejor alineados ya que el deseo de internalizar la externalidad climática compensa el impulso básico de los países de negociar por un bajo precio nacional de carbono. Tal mecanismo no se encuentra en el caso de las contribuciones nacionales a la mitigación, como se describe en el Protocolo de Kyoto y en el Acuerdo de París.

Cuestión de Economía Política  5: Precios de carbono y efectos de refuerzo o disminución de la motivación intrínseca

Los frenos a la motivación  pueden surgir cuando los incentivos o los castigos financieros socavan las motivaciones intrínsecas para contribuir a los bienes públicos, incluyendo la política ambiental o las cuestiones sobre bienes públicos (101). Esto ha impulsado las críticas a la fijación de precios (de carbono) porqué podría ser menos efectiva de lo esperado ex ante, ya que  reduciría el comportamiento pro-ambiental de algunos individuos (102). Sin embargo, varios estudios muestran que, a nivel agregado, los impuestos al carbono son, en todo caso, más efectivos de lo previsto (55-58).  La fijación de precios del carbono en realidad puede contribuir como  un incentivo en la motivación (103).  A nivel microeconómico , no tenemos conocimiento de que se produzca un freno considerable a la  motivación debido a los precios del carbono. Podemos  preguntanos  por qué hay tanta preocupación sobre los efectos de refuerzo o disminución de la motivación intrínseca   (104-106). Un estudio reciente, respaldado por datos experimentales y una encuesta entre economistas, concluye que una razón plausible es que ciertas publicaciones previas influyentes, como las mencionadas anteriormente, han sido interpretadas como una demostración de que el freno a la motivación ha sido un fenómeno general, cuando en realidad solo es aplicable  a ciertos entornos particulares (107).

Cuestión de Economía Política  6: Precios de carbono y compromiso a largo plazo

Una política climática efectiva requiere que haya un compromiso a largo plazo para una señal creíble de precio del carbono. Esto se puede lograr con dos opciones, como se analizará  en la sección Dos formas de implementar el carbono. El sistema de “límite y comercio de emisiones ” (cap‐and‐trade)    es  una garantía a largo plazo del compromiso con los objetivos de la política, ya que el sistema, una vez establecido, garantizará un precio del carbono que mantenga las emisiones dentro del límite. Si, por otro lado, los gobiernos se comprometen con un cronograma de impuestos sobre el carbono a lo largo del tiempo, apoyado por un acuerdo internacional, el compromiso también se mantiene. Podemos  observar como las tasas de impuestos sobre el carbono se han mantenido constantes o han aumentado gradualmente a lo largo del tiempo en todos los países en los que se han aplicado. Del mismo modo, en cada fase posterior de los esquemas de comercio de emisiones, se ha ido aumentando el esfuerzo por conseguir un mayor rigor. Esto viene  ilustrado por el Sistema de Comercio de Emisiones Europeo EU-ETS, que ha ampliado su alcance tanto en términos de número de países como de actividades cubiertas, y ha utilizado progresivamente la subasta en lugar de la asignación gratuïta (108). Hasta la fecha, el único ejemplo significativo de reversión de políticas es Australia, mientras  que el «club del carbono» de los países que aplican una política cada vez más estricta está aumentando constantemente en tamaño (77), (84). Esto apuntala el compromiso a largo plazo con respecto a un precio del carbono.

Si bien la credibilidad de un compromiso político a largo plazo no es fácil de lograr, esta puede mejorar cuando se disuaden las reversiones políticas mediante la introducción de mecanismos de compromiso. Un ejemplo es el conocido impuesto sobre el carbono de la Columbia Británica se introdujo con un mecanismo  de compromiso que impone al regulador una escalera  fiscal predefinida (es decir, una ruta establecida para futuros aumentos de precios) y la obligación de reducir los ingresos de otros impuestos (principalmente sobre los ingresos) para compensar los ingresos del impuesto al carbono.

El efecto de este  incentivo ha sido  confirmado por una revisión reciente (2). Suiza optó por un sistema automático de ajuste del impuesto al carbono. Si los niveles de emisiones están por encima de la trayectoria  de emisiones que debe seguirse  para alcanzar el objetivo de reducción como se especifica en la Ley de CO2, entonces la tasa de impuesto al carbono se eleva automáticamente. Esto asegura que las tasas de impuestos sobre el carbono no se vean afectadas por los ciclos políticos. A propósito, uno debe darse cuenta de que el compromiso con cualquier política climática seria será difícil y requerirá un diseño apropiado, es decir, este problema no es exclusivo de los precios del carbono.

Referencias Bibliográficas

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