Fijación de precios del carbono en la política climática (y 3)

Dos maneras de implementar los precios de carbono globalmente

 

3ª parte del artículo  Fijación de precios del carbono en la política climática: siete razones, instrumentos complementarios y consideraciones de economía política

Traducción* de  Carbon pricing in climate policy: seven reasons, complementary instruments, and political economy considerations

Autores: Andrea Baranzini Jeroen C. J. M. van den Bergh Stefano CarattiniRichard B. Howarth ; Emilio Padilla Jordi Roca

Publicación en Wires Climate Change el 31 de marzo de 2017

* Traducido por Neus Casajuana

 

Se puede alcanzar un precio mundial único de carbono  por medio  de  un impuesto global al carbono o bien un sistema global de comercio de emisiones. El primer sistema establece el precio del carbono directamente a través de una decisión administrativa, mientras que  el segundo establece un tope a las emisiones y asigna los derechos de emisión entre los emisores. El comercio de emisiones resulta en un precio de carbono. Ambos enfoques satisfacen las propiedades generales favorables mencionadas en las secciones anteriores y . Además, cada enfoque tiene ventajas y desventajas particulares, como se explica a continuación. Por lo tanto, no existe una alternativa inequívocamente mejor, lo que explica por qué cada opción tiene sus propios defensores.

Una bomba de extracción de petróleo en Texas (EE UU).

Precios de carbono a través de un impuesto al carbono

Hay dos diseños posibles de impuestos internacionales sobre el carbono, que requieren un acuerdo internacional sobre el clima. Uno es un impuesto global al carbono, cuyos ingresos se recaudarían centralmente, por ejemplo, a través de la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático  y posteriormente se redistribuiría entre los países en relación con su peso demográfico u otros criterios. A pesar de su dificultad política, esta alternativa tiene la ventaja de un único precio mundial del carbono. Además, generaría efectos redistributivos internacionales positivos dada la correlación positiva entre las emisiones de GEI per cápita y el ingreso per cápita. Una ventaja principal de un impuesto sobre el carbono es que genera ingresos a lo largo del tiempo que permiten complementarlo con políticas de redistribución para mejorar los efectos inequitativos no deseados del impuesto. Además, una parte de los ingresos del impuesto sobre el carbono podría asignarse a los subsidios a la innovación y la adopción / difusión o a la provisión de fondos verdes para  financiar proyectos ambientales o medidas de adaptación en los países más pobres. Los estudios de aceptabilidad pública muestran que el uso de los ingresos del impuesto al carbono de esta manera a menudo puede aumentar su aceptabilidad social y política (1).

Si bien un impuesto global al carbono implicaría transferencias financieras de países ricos a países pobres, debemos  darnos cuenta de que cualquier política climática seria, basada en el precio o no, requerirá tales transferencias financieras. Sin embargo, dado que los impuestos sobre el carbono y los mercados de carbono generan ingresos públicos considerables a través de ventas iniciales o de la subasta de permisos, con los  precios de carbono es más probable que los países ricos presten apoyo financiero a los países más pobres que con otros instrumentos de política (en particular, la regulación cuantitativa oo los estándares  técnicos), ya que estos no generan ingresos públicos. En ausencia de transferencias, los precios del carbono deberían ser más bajos en los países pobres, ya que en estos países su  valoración marginal del consumo es más alta, debido a los rendimientos decrecientes del consumo en la utilidad (Aclaración: La utilidad es la medida de satisfacción por la cual los consumidores valoran la elección de determinados bienes o servicios en términos económicos. La utilidad marginal es la satisfacción adicional que un consumidor obtiene al consumir una unidad más de un bien o servicio ), y por lo tanto el coste marginal de la reducción del carbono también debería ser menor (109) Sin embargo, como los distintos niveles de impuestos al carbono entre países  reducen su efectividad debido a la fuga del carbono (ver el Argumento 5 en la sección sobre Siete Argumentos en favor del Precio Global del Carbono) , son preferibles  las transferencias, que en realidad están motivadas por el mismo argumento de diferentes valores marginales del consumo.

Una alternativa a un impuesto global sería  un acuerdo internacional que armonizase  parcialmente los impuestos nacionales sobre el carbono y que  requiriese una tasa mínima común. Esto contribuiría a la eficacia en función de los costes (coste-efectividad)  de la asignación de esfuerzos mundiales de reducción entre los países. En comparación con un impuesto global genuino, bajo esta opción, la redistribución de los ingresos entre los países sería más complicada. En el corto plazo, las medidas discutidas en la Cuestion de economía Política nº 4 en la sección sobre asuntos de economía política, a saber,  el ajuste impositivo al carbono  en frontera ( aranceles) y, en general, las sanciones comerciales, podrían reducir la libertad de circulación y promover una amplia participación en un acuerdo internacional. Dado que un impuesto sobre el carbono podría ser difícil de aplicar de inmediato en algunos países de bajos ingresos, en una etapa preliminar, se podría aspirar a una reducción de los subsidios a los combustibles fósiles equivalente al aumento de los precios en los países desarrollados (110). Los gastos evitados podrían usarse para mejorar cualquier impacto distributivo negativo de dicha reforma de políticas. Esto podría facilitar una amplia participación de los países en desarrollo en una primera etapa y su adopción de un impuesto armonizado sobre el carbono en una etapa posterior.

Precios de carbono a través del comercio de emisiones

Un sistema internacional de comercio de emisiones también podría adoptar diferentes formas. Un mercado verdaderamente global cubriría todas las fuentes de emisión, dando lugar a un precio único de carbono en todo el mundo. Esto garantizaría el coste-efectividad de la reducción de emisiones a nivel global. Esto funciona de la siguiente manera. El límite de emisiones establecido por el regulador estaría establecido  por acuerdo en el objetivo climático a largo plazo  (como un calentamiento global máximo de 1,5 ° C o 2 ° C).  A partir de ahí, se otorga, vende o subasta una cantidad consistente de permisos entre los emisores de todos los países. El comercio global de emisiones entre los emisores  traduce  la escasez de permisos en el establecimeinto de  un precio global de carbono. Este precio se verá afectado por los ingresos, las relaciones demanda-precio para los bienes y servicios intensivos en carbono y por las tecnologías en la economía global. Esto significa que los agentes individuales no necesitan tener una visión u objetivo a largo plazo; solo el regulador debe tener esta visión  a largo plazo,  para establecer un límite adecuado de permisos. El precio del mercado de carbono asegurará que todas las decisiones de todos los actores económicos en la economía global estén en línea con el objetivo climático a largo plazo.

Sin embargo, crear un sistema global de comercio de emisiones es un desafío  tanto en términos políticos como institucionales. Un tratado internacional ideal fijaría un límite de emisiones globales y luego distribuiría concesiones entre países, los cuales  podrían  comercializarlos, lo que resultaría en un precio global del carbono. Si todos los países distribuyen sus derechos de emisión entre sus empresas, podría establecerse un mercado internacional coste-efectivo. Sin embargo, de forma similar a los impuestos al carbono, probablemente sería más fácil desde el punto de vista político comenzar con sistemas de comercio de emisiones que cubran ciertos países y regiones (como la UE) e integrarlos globalmente en una etapa posterior para cubrir finalmente todos los países y sectores. De hecho, varios sistemas de límite y  comercio de emisiones se han desarrollado en América del Norte, Europa y Asia, formando una base fértil para la integración a una escala global más grande. Ya hay ejemplos de vínculos entre los sistemas de comercio de emisiones, como los que existen entre California y Quebec.

Como en el caso de los impuestos al carbono, algunos países en desarrollo pueden ser reacios a participar. Un posible enfoque es vincular los mercados de carbono de los países desarrollados con un sistema de crédito de reducción de emisiones (CRE) basado en proyectos que reducen las emisiones en los países en desarrollo, explotando así sus oportunidades de mitigación de bajo costo (110). Un diseño de este tipo abriría la puerta a un sistema de precios de carbono verdaderamente global en estos países. Sin embargo, un sistema de CRE sigue siendo muy controvertido ya que se enfrenta a varios problemas, como asegurar la “adicionalidad” (reducción que no habría ocurrido sin la fijación de precios del carbono) y preveer  efectos perversos y contraproducentes (111). Los problemas de este tipo deberían analizarse antes de que el  CRE. pueda considerarse una opción viable (112). Las controversias actuales, y las consideraciones de equidad ética, han desalentado el uso del sistema CRE en el EU-ETS (108).  Controversias similares conciernen al ETS californiano. Un artículo reciente113 aborda la cuestión de la aceptabilidad de las compensaciones internacionales de carbono experimentalmente. Los participantes se enfrentan a la decisión de financiar programas de reforestación nacionales o internacionales, sabiendo que se consigue  la misma reducción  de emisiones  proporcionada por un árbol local o internacional, pero los árboles nacionales son mucho más caros. Los tratamientos aleatorizados que destacan  aún más el diferencial de precios contribuyen a la popularidad de las compensaciones internacionales, en particular entre individuos con fuertes preferencias ambientales, lo que indica que pueden facilitarse  las transferencias entre países desarrollados y en desarrollo haciendo hincapié en los beneficios medioambientales relacionados.

Al igual que con la redistribución de los ingresos por impuestos al carbono, establecer normas de asignación de derechos entre países y emisores en cada país es un obstáculo importante, ya que reflejan decisiones éticas y políticas implícitas. El enfoque de no inclusión  utilizado en muchos programas,  favorece a los grandes emisores y penaliza a aquellos que realizaron esfuerzos de mitigación antes de la implementación de la política (114).  Como resultado, ahora existe un apoyo más amplio para iniciar sistemas a través de permisos de subasta, también porque mejora la eficiencia del impuesto general  y del  sistema de permisos, es decir, utilizando los ingresos de la subasta para reducir los impuestos distorsionadores (115).  En cuanto a los impuestos al carbono, la preocupación distributiva sería favorable a la redistribución de los ingresos de las subastas de permisos basada en el peso demográfico de los países o en la asignación basada directamente en los derechos per capita. Por lo tanto, ambos podrían ser progresivos en términos de distribución internacional y, por lo tanto, abordar una de las críticas a los mercados globales de carbono en particular y a los precios globales del carbono en general.

Los sistemas de comercio de emisiones han sido criticados por su volatilidad, lo que puede ser una desventaja importante para las inversiones a largo plazo, ya que éstas dependen no solo de los precios actuales, sino también de las expectativas sobre los precios futuros. Sin embargo, los precios del carbono en los sistemas de comercio de emisiones no necesariamente tienen que ser extremadamente volátiles. Se han propuesto precios pisos máximos y mínimos (las denominadas “válvulas de seguridad”) para abordar el problema de la volatilidad. Lo último se reduce a un sistema mixto, es decir, una combinación de permisos negociables y un impuesto, (116) asegurandose así contra los costos inesperadamente altos, uno puede convencer a las empresas a cumplir con los mercados de carbono y a los países a participar en ellos (110).

Conclusiones

Hemos presentado siete razones para usar el precio del carbono en la política climática:

  1. Cambia los precios relativos para reflejar todas las emisiones directas e indirectas de GEI de productos y servicios, de modo que las empresas y los consumidores internalicen automáticamente los costes para lograr un objetivo determinado de reducción de emisiones.
  2. Minimiza el coste total del control de la contaminación ya que representa las diferencias (heterogeneidad) entre los contaminadores en términos de oportunidades de reducción y costes.
  3. Contribuye a la eficiencia dinámica, ya que proporciona incentivos continuos para la adopción e innovación de nuevas tecnologías que emitan menos GEI.
  4. Es el mejor instrumento para limitar el efecto rebote energético u de carbono de una manera efectiva.
  5. Si cubriera todos los países y sectores, garantizaría que no se producen fugas a través de la reubicación internacional de industrias sucias y cambios en las pautas del comercio exterior que simplemente reemplazan las emisiones de GEI de un país a otro.
  6. Implica una descentralización de la política, con bajas necesidades de información asociadas para los reguladores.
  7. Se basa en el hecho empírico de que al tomar decisiones de compra, la mayoría de los consumidores están más influenciados por los precios que por las preocupaciones ambientales.

Como resultado, la fijación de precios del carbono será un instrumento muy eficaz para un coste dado de reducción de emisiones. Si bien la literatura económica sobre políticas ambientales generalmente enfatiza la optimización de los precios del carbono en términos de bienestar máximo o costes mínimos de reducción, nuestros argumentos ponen  la atención en el hecho de que, comparada con otros enfoques,  la fijación de precios del carbono es más efectiva a un coste razonableen la reducción de las emisiones. Esto es especialmente cierto cuando se combina con alguna forma de subsidios a la innovación. No es quese  niege la importancia del coste relativamente bajo de reducción de GEI con el precio del carbono en comparación con otros instrumentos, pero sí creemos que su alta efectividad en la reducción de emisiones de GEI ha sido descuidada en muchas cuentas populares. Igualmente debería importarnos de cara a  su  viabilidad política.  Hacemos hincapié en que los precios corregidos también son esenciales para la innovación ambiental, ya que afectan a las oportunidades de innovación. Este tema  es muy poco valorado en el debate público sobre los cambios tecnológicos y el cambio climático. Los precios a menudo se minimizan, mientras que hay una  opinión errónea es generalizada que cree que  para estimular la innovación y la difusión,  deberíamos  centrarnos  únicamente en los subsidios u otras políticas de innovación. Pero como se argumentó, las políticas de fijación de precios  de precios y de innovación del carbono son,  sobretodo, complementarias y, por lo tanto, ambas deberían ser  incluirlas en cualquier  combinación efectiva de políticas climáticas.

Muchos países ya han implementado políticas para estimular la mitigación del cambio climático, incluyendo impuestos al carbono y esquemas de comercio de emisiones (84), (117).  Algunas experiencias tempranas de impuestos al carbono y de esquemas de comercio de emisiones pueden haber sido o parecido  relativamente ineficaces, debido principalmente a la excesiva generosidad en la concesión de  emisiones, tasas impositivas muy bajas o exenciones. Pero esto no es un argumento en  contra de este instrumento político. La falta de rigor observada se debió principalmente a la falta de coordinación internacional efectiva de las políticas climáticas. Las promesas sobre  emisiones han estado en el centro de las negociaciones sobre el clima que se preparan para la COP21 en París. Creemos que negociar en torno a un precio único será más fácil a medida que más países participen en la fijación de precios del carbono y un número cada vez mayor de personas esté bien informado sobre sus ventajas únicas.

Una preocupación que a veces se  plantea,  es la de la incertidumbre del coste social del carbono (CSC) o que la evaluación, em primer lugar,  del  valor monetario del coste social  del carbono, se traduzca en una incertidumbre sobre el valor apropiado de un precio de carbono. Aunque es cierto que  existe tal incertidumbre sobre el CSC, parece que va aumentando el respaldo a la idea  de que el CSC es superior a 100 US $ por tonelada de CO2, como  indican las encuestas recientes (118), (119). Pero  debemos ser conscientes de qe la controversia sobre el valor del CSC no es en absoluto una barrera para la  implementación de un precio de carbono. Si se utiliza el  método del “límite y comercio de emisiones” (cap and trade), este  límite,  establecido de acuerdo con una política  climática  o un objetivo de emisiones como el de los dos grados centígrados,  es el que determinará el nivel adecuado de precios. Si se utiliza un impuesto sobre el carbono, se debe aplicar un cronograma fiscal ascendente hasta que las respuestas de los consumidores y los productores estén en línea con el mismo objetivo climático. En otras palabras, la realidad de la fijación de precios del carbono no está limitada por controversias académicas sobre la posibilidad de definir y estimar un nivel óptimo de contaminación. Uno puede defender la necesidad de fijar precios al carbono y, al mismo tiempo, ser más bien  escéptico sobre el concepto de un precio óptimo del carbono. Dado que ahora estamos en un mundo posterior al acuerdo de París, la trayectoria de fijación de precios del carbono está determinada por los objetivos de París. Sin embargo, las promesas nacionales del acuerdo climático de París están lejos de ser coste-efectivas, en el sentido de que algunos países tendrán costes marginales de reducción mucho más altos que otros, de modo que el coste global para alcanzar el mismo objetivo de reducción de emisiones será innecesariamente excesivo. Las promesas de París son simplemente un primer paso, insuficiente por sí solo, para evitar interferencias peligrosas con el sistema climático. En vista de esto, nuestra propuesta no es quedarnos satisfechos  con las promesas de París y solo lograrlas a través de la fijación de precios del carbono, sino ir más allá del acuerdo de París. Un precio global del carbono facilitaría esto, ya que lograría un resultado no excesivamente costoso utilizando un instrumento eficaz.

En vista de las siete ventajas de la fijación de precios del carbono y las consideraciones adicionales, incluidas las diversas cuestiones de economía política, debemos eliminar las barreras ideológicas contra un elemento tan crítico del paquete  de políticas climáticas efectivas. Cualquiera que sea crítico con los precios del carbono debe tener en cuenta estos siete argumentos  y presentar un enfoque de política alternativo que garantice una efectividad similar en la reducción de las emisiones de GEI a un coste razonable. Pero, como hemos argumentado, es probable que todas las opciones alternativas den lugar a formas de regulación de las emisiones considerablemente menos eficaces, aunque sean bien intencionadas, y que, por lo tanto, es probable que no puedan evitar el peligroso cambio climático. Esperamos haber convencido al lector de que, entre todos los instrumentos, el precio del carbono merece la mayor atención por parte de investigadores, políticos y ciudadanos.

Agradecimientos

Baranzini y Carattini recibieron apoyo financiero de la Oficina Federal Suiza de Energía, y Carattini recibió  apoyo adicional de la Fundación Nacional de Ciencia de Suiza, subvenciones P2SKP1_165028, y de COST Action IS1309 ‘Innovaciones en Gobernanza Climática: Fuentes, Patrones y Efectos’ (INOGOV). Padilla y Roca agradecen el apoyo de los proyectos ECO2015-67524-R (Ministerio de Economía y Competitividad) y 2014SGR950 (Generalitat de Catalunya). La investigación de van den Bergh se benefició de una subvención María-de-Maeztu Excellent Unit otorgada a ICTA-UAB. Agradecemos a Alex Bowen y a tres revisores anónimos por sus útiles comentarios.

Referencias bibliográficas

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