COMO HACER FRENTE AL RETO CLIMÁTICO
Neus Casajuana
Documentos enlazados de Jordi Ortega
«Falacias del mercado” y » Transición justa y ventaja comparativa»
Marzo/2019
1. Cambio climático: empieza la cuenta atrás
Los niveles de gases de efecto invernadero en la atmósfera alcanzaron un nuevo récord en 2018.España aumentó en 2017 un 4,46% sus emisiones de CO2 equiv., distanciándose así de sus países de su entorno que ya van reduciendo sus emisiones. De hecho, Europa ha conseguido reducir sus emisiones desde 1990 hasta ahora un 24%, cumpliendo sus objetivos (20:20:20), aunque en los tres últimos años (2014-2016) los GEI (gases de efecto invernadero) prácticamente no han disminuido. En 2017 también se comprobó que, la esperanza de haber logrado estabilizar en los últimos 3 años las emisiones de GEI mundiales, había sido solo un espejismo pasajero: en 2017 las emisiones globales subieron un 2 %.
Fig. 1: Acuerdos de París, COP 21: máximo calentamiento global 1,5ºC- 2ºC
Estas noticias deberían dejarnos preocupados porqué para hacer frente al cambio climático deberíamos tener en marcha ya políticas eficaces y urgentes para reducir el CO2 y los datos demuestran todo lo contrario. Numerosos estudios nos están alertando reiteradamente del poco margen que le queda a la humanidad para poder controlar la temperatura del planeta por debajo de los 2ºC y aún menos por debajo de menos por debajo de 1,5ºC para mantenernos de ese modo dentro del margen de seguridad climática.
La figura 1 nos muestra que cuando más tardemos en empezar a reducir las emisiones globales más difícil será conseguir los objetivos porque la reducción anual de CO2 deberá ser mucho más rápida y quizá imposible de alcanzar.
2. Medidas urgentes y eficaces de descarbonización
A estas alturas, es una evidencia que para hacer frente al cambio climático, son necesarias muchas medidas y muy diversas, tomadas desde distintos campos y coordinadas a través de una gobernanza que lidere la transición. Medidas que favorezcan el ahorro energético, la implantación de energías renovables, los cambios en los modos de transporte, la eficacia en la producción de bienes y servicios, cambios en la agricultura, en la alimentación, en el comercio, es decir, cambios en todo el sistema económico y social en el que estamos instalados.
Este documento no pretende ahondar en todas estas medidas. Únicamente está enfocado una sola: poner un precio al carbono para incentivar la descarbonización de toda la economía.
3. Un precio adecuado del carbono, una medida imprescindible
Desde los años 90 se ha abierto un debate, sobre el que hay una amplio consenso, a saber, la necesidad de poner un precio adecuado al carbono como medida fundamental para conseguir reducciones significativas de los GEI ya que es capaz de orientar a toda la economía hacia un modelo de bajas emisiones y en todos los sectores de la forma eficaz. La divergencia entre las señales de precios del mercado y los costes climáticos incurridos provoca que el mercado actúe de forma ineficiente al asignar recursos. Las externalidades sociales y ambientales descubiertas por Pigou no fueron escuchadas en los años 20. De lo contrario, se hubiera logrado que los precios tuvieran relación con el “perjuicio ecológico” (E.U. Weizsäcker).
El debate en los años 90 se orientó hacia la finalidad de dichos impuestos. Por un lado la fiscalidad o el precio del carbono no tienen la función de analizar el coste externo, sino de dar una señal al mercado para que este actúe de forma más óptima. Por otro lado, el debate sobre la finalidad se dirige a como incentivar aquellas tecnologías limpias sin necesidad de tener que hacer prohibitivas, a base de impuestos, aquellas que se quieren desincentivar.
La Unión Europea, ante la dificultad de armonizar la fiscalidad del carbono, optó por instaurar un comercio de derechos de emisión: el mercado establece el precio del carbono, en lugar de tener un precio establecido por el gobierno.
El documento “Falacias del mercado” expone algunas consecuencias de esa decisión.
Hoy el debate se ha simplificado. El planteo actual es establecer un precio adecuado para lograr mantenernos dentro del rango de seguridad climática. Se proponen precios de 40 a 80 €/tonelada o quizás todavía más elevados ya el margen de tiempo para conseguir los objetivos de reducción de GEI y para implantar un precio del Carbono a nivel global es cada vez mas corto.
El informe de IPCC del pasado Octubre nos advierte que a partir de 2030, ya será imposible lograr mantener la temperatura media del planeta a 1.5°C respecto a los niveles preindustriales.
Otros estudios recientes también nos advierten de que, aún si se cumpliesen los compromisos adquiridos por los 188 países que firmaron el acuerdo de París, la temperatura aumentaría entre 3 y 4 grados en 2050, respecto a los niveles preindustriales.
Esta información, traducida a nivel práctico, significa una reducción del 50% de los gases de efecto invernadero en 10 años (2030) . Hasta el día de hoy, no hemos sido todavía capaces de estabilizar les emisiones a nivel mundial…
4. Donde estamos y a donde debemos llegar
Para saber dónde nos encontramos podemos comparar la situación en distintos países del mundo. Muchos de los países europeos que encabezan los índices de bienestar encabezan también los índices de impacto ambiental y, aunque sus políticas de mitigación los dirigen a disminuir sus huellas de carbono, están todavía muy lejos del objetivo final:
En 2016 huella de carbono europea fue de7.1 toneladas de CO2equ./persona
La huella de carbono de algunos países abanderados como los países escandinavos o el Reino Unido : Suecia 10,2; Dimarca11; UK 12,1.
El objetivo mundial para combatir el cambio climático eficazmente es 1,61 toneladas CO2/persona y año.
Si estamos tan alejados del objetivo ¿por qué no se toman medidas contundentes que nos lleven a reducir nuestras emisiones a tiempo y poder garantizar así que nos encontramos dentro de los márgenes de seguridad climática? A pesar de las mejoras en la eficiencia de los electrodomésticos (certificados A+++) o en el consumo de gasolina de los automóbiles, no hemos conseguido, en la práctica, reducir el consumo energético total en ninguno de esos sectores. La substitucion de los productos anteriores por aparatos o coches más grandes y mas potentes ha anulado cualquier mejora en su eficiencia. Este es el conocido efecto rebote o paradoja de Jevons y la forma de hacerle frente es justamente un impuesto al carbono.
Según el último informe del IPPC (pg.20), para evitar riesgos climáticos, es imprescindible reducir el 40-50 % de los GEI respecto a los niveles de 2010, antes de llegar al 2030
Europa tiene diseñada una hoja de ruta que prevé una reducción de los GEI respecto a los niveles de 1990 del 40% en 2030, del 60% en 2040 y del 80% en 2050, pero estos objetivos quedan ya desfasados a la vista del último informe del IPPC según el cual, antes de llegar al 2030 es imprescindible reducir el 45% de los GEI respecto a los niveles de 2010.
No debemos olvidar, tampoco, que a pesar de que Europa está liderando los acuerdos de París en el COP 21, el mercado europeo de emisiones solo afecta al 45% de los GEI (no cubre las emisiones difusas), Los precios del mercado de emisiones europeo todavía son bajos y, aunque se espera que van a ir aumentando con el acuerdo de retirar del mercado derechos de emisión a partir de 2020, queda la duda del grado de ambición de estas medidas futuras. Los motivos de las dudas son claros: en un mercado globalizado, un precio alto del carbono tomado de forma unilateral, lleva a la pérdida de competitividad con consecuencias económicas negativas para ciudadanos y empresas.
Necesitamos un acuerdo mundial sobre un precio del carbono, o bien un mercado mundial que englobe a la mayor parte de GEI y con unos límites de CO2 equ. coherentes con los objetivos de París que, recordemos, es un acuerdo de intenciones, pero no de obligaciones.
Las políticas unilaterales conducen a fugas del carbono y a deslocalizaciones y terminan en políticas climáticas débiles. Pero la humanidad necesita un cambio de rumbo urgente y este solo puede llegar a través del consenso. Nadie quiere ser un Quijote, lo cual puede ser un error, pues se renuncia a la ventaja comparativa que puede suponer para un país apostar por nuevas tecnologías y liderar el mercado. Considerar que una actitud pionera significa dañar la competitividad de la economía conduce a la actual parálisis. China y la India están adoptando las política alemanas de hace 20 años a las que Merkel renuncia. Alemania que fue la impulsora de la Energiewende, está aplicando ahora una Energie-Ende.
Si analizamos las anteriores evoluciones industriales, ninguna de ellas fue resultado de un convenio internacional sino de la libertad de que unas tecnologías desplazasen a otras. Aquí aparece el debate sobre cómo ejercer una transición justa, que ampliamos en el documento “Transición justa y ventaja comparativa”.
¿Cómo podemos ser pioneros en la descarbonización económica sin dañar la competitividad de las empresas? Existen fórmulas para protegerse de la competencia que ejercen los países menos comprometidos con el cambio climático: la imposición de aranceles, la aplicación de un impuesto al carbono en todas las importaciones procedentes de esos países. Esta puede ser una medida muy eficaz, discutida y defendida por diferentes autores y colectivos. Si Europa lidera este proceso, muchos otros países le seguirían.
5. Las políticas que se apliquen para resolver el problema climático deben resolver también el problema social de la desigualdad
Cualquier política climática agresiva que se aplique sobre la energía o los productos intensivos en carbono va a repercutir en su precio. La transición energética tiene sus costes: la compra de artículos energéticamente más eficientes, de vehículos eléctricos o el aislamiento térmico de los hogares no está al alcance de todos. Añadiremos, además, todas las incertidumbres sobre las limitaciones de algunos materiales básicos para la transición energética y su posible repercusión en la escalada de precios de bienes y servicios. Si no se toman medidas redistributivas, serán las familias con menor poder adquisitivo las más perjudicadas, ya que la proporción de su gasto energético respecto a sus gastos totales siempre es mayor.
Sin embargo, comparado con otras políticas climáticas (normas, subvenciones), poner un precio al carbono es la única medida que genera ingresos, los cuales van a generar ganadores y perdedores según la forma en que se utilicen. Los efectos de la distribución de la recaudación pueden ser progresivos desde el punto de vista social. La fig 2 muestra un ejemplo de ello en un estudio realizado en Francia: observamos el efecto sobre la pobreza energética de las medidas de compensación (en función del tamaño familiar, clima, geografia, ingresos o cheque) de la recaudación de un impuesto sobre el carbono de 30€/ton.
Fig 2 Disminución de la pobreza energética en Francia en función de las medidas de compensación después de aplicar un impuesto al carbono.
La revuelta de los «chalecos amarillos» en Francia pone en aviso a los políticos de la forma en que no se deben aplicar los impuestos al carbono. La evolución negativa de la desigualdad y la precariedad en nuestras sociedades, sobretodo a partir de la crisis del 2008, ha reforzado, como bien expone Graeber, la percepción de que los gobiernos trabajan para las élites y no para el ciudadano común. Esto obliga todavía más a diseñar medidas que claramente no sean percibidas como un perjuicio, sino como un esfuerzo colectivo en el que las cargas se repartan en función de los ingresos y de la responsabilidad climática de cada uno.
6. ¿Cómo conseguir que los gobiernos comprometidos con el cambio climático tomen las medidas que necesitamos sin perjudicar a sus ciudadanos ni a sus economías?
Ya hemos mencionado que las reticencias a incrementar la tributación ambiental provienen de los supuestos costes económicos a corto y medio plazo y a los costes políticos por la impopularidad de los incrementos tributarios. Ahora bien, ambos costes se pueden reducir en función del diseño de estas medidas tributarias:
Para evitar el rechazo popular es importante que el ciudadano perciba que estos . impuestos van asociados a algún tipo de beneficio para ellos (reducciones de otros impuestos, retornos monetarios directos etc.) y que son justos (progresivos). De hecho, así ocurre en muchos países que ya los aplican.
Los posibles costes económicos (descenso del PIB) pueden minimizarse si la recaudación obtenida se reutiliza para reducir otros impuestos no ambientales (capital, trabajo, seguridad social, transferencias a los hogares…). Según el diseño de este reciclage de ingresos, esta reforma fiscal podría resultar en una mejora de la economía (doble dividendo DD). Los estudios realizados para el caso español concluyen que el coste económico es reducido si la recaudación energético-ambiental se recicla reduciendo la imposición sobre el trabajo o hasta pueden llegar a significar una mejora económica (DD).
En España los impuestos directos al carbono todavia están por aplicar y nos encontramos a la cola europea en lo que respecta a los impuestos ambientales y energéticos y, por tanto, un buen diseño de la esperada reforma energético-ambiental puede ser beneficioso para todos.
7. Propuestas interesantes
De entre las diferentes propuestas de aplicación de un precio al carbono que ahora mismo se consideran, vamos a centrarnos en dos de ellas por la repercusión e implicación ciudadana que suponen:
Cuotas de Energía Negociables
Las “Cuotas de Energía Negociables”, en inglés Tradable Energy Quotas (TEQs), consisten en una asignación de un permiso de consumo energético, o de producción de emisiones personales, articulada alrededor de la ley de cambio climático. Se trata de un racionamiento de GEI para cada individuo de un país que facilita la responsabilización y el cambio de hábitos de todos los ciudadanos.
La forma de poner en práctica esta medida es a través del Personal Carbon Card o targeta personal recargable de permisos (tipo oyster card). Permite un comercio de permisos, no en el sector industrial, sino en el sector consumo. Genera una demanda de productos y servicios bajos en carbono, en lugar de una oferta de productos bajos en carbono que incentiva el actual diseño de comercio. Las TEQs Engloban las emisiones difusas derivadas del consumo energético de cada ciudadano.
El sistema de TEQs es defendido por The Flemming Policy Center, que lleva el nombre de su creador, David Fleming, y llegó a ser discutida en el Parlamento Brítanico, que después de estudiarla la consideró complicada y cara de implementar. Esta iniciativa ha tenido defensores ( aquí y aquí) y detractores y ha quedado, de momento, en una iniciativa teórica pendiente de alguna prueba piloto.
Impuesto al Carbono y Dividendos
El impuesto al carbono y dividendo (fee and dividend) que tiene cada vez un mayor apoyo entre ciudadanos organizados, economistas y políticos, sobretodo, del otro lado del Atlántico. Propone que la recaudación de un impuesto incremental al carbono aplicado en un país, revierta directamente a todos sus ciudadanos de forma equitativa. Tiene la ventaja de ser fácil de aplicar (se aplica a los combustibles fósiles). No requiere mucha burocracia y afecta a toda la economía ya que el impuesto se aplica directamente a todos los recursos energéticos y al comienzo de la cadena productiva, afectando a todos los bienes y servicios. Por tanto, engloba, al igual que las TEQs, las emisiones difusas.
A demás, la manera en cómo se distribuye dicho dividendo permite variaciones en su forma de aplicación; desde un reparto individual igualitario en forma de cheque como acaba de apoyar el primer ministro de Irlanda, la reducción del seguro de salud en Suiza , hasta un retorno parcial en forma de mejoras energéticas en los hogares más necesitados (vigente ya en California).
8. En resumen, ¿Qué proponemos para nuestro país
respecto a un impuesto sobre el carbono ?
Tenemos a nuestra disposición varios estudios sobre cómo aplicar los impuestos al carbono en España (aquí, aquí, aquí, y aquí). Todos ellos llegan a la conclusión de que, además de ser eficaces para reducir los GEI, pueden tener efectos positivos sobre la economía del país (doble dividendo) si su recaudación de revierte en rebajar otros impuestos (capital, seguridad social, trabajo). También se ha propuesto que la recaudación se utilice para promover la eficiencia y el ahorro energético en los edificios o para la promoción de las renovables, aunque Labandeira i Gago concluyen que un posible efecto negativo de esta política sería un aumento en el consumo energético del 2,44% .
Vista la experiencia negativa de Francia (Chalecos Amarillos) y positiva de otros países (Suiza, Canadá…) nos parece obvio que para asegurar la buena aceptación de una imposición general al carbono, tiene que percibirse que, además de ser útil para modificar los hábitos personales hacia una transición energética, la aplicación de este instrumento debe favorecer a los ciudadanos de forma clara, por ejemplo, ayudando a aumentar la equidad de un país muy desigual o a incrementar el empleo en un país con altas tasas de paro. Por todo ello, defendemos que el modelo de “impuesto al carbono y dividendo” puede ser muy útil para conseguir todos los objetivos mencionados, si destinamos el dividendo de la recaudación a reducir el impuesto sobre el trabajo (que favorece el empleo) y a aumentar el ingreso de todos los ciudadanos que se verán afectados por este impuesto al carbono con un cheque, que bien podría entenderse como una pequeña renta básica, tal como se está debatiendo ahora en Irlanda o como un apoyo para la transición energética a todos los ciudadanos.
El “impuesto al carbono y dividendo”puede ser muy útil para conseguir modificar los hábitos personales hacia una economía baja en carbono, evitando el rechazo ciudadano a cualquier subida de impuestos, si el dividendo de la recaudación se destina a:
1º Reducir los impuestos sobre el trabajo favoreciendo el empleo
2º Aumentar el ingreso de todos los ciudadanos con un cheque personal que bien puede entenderse como una pequeña renta básica o como un apoyo para la transición energética a todos los ciudadanos
Sabemos que la estrategia ideal para afrontar el reto climático es acordar un mercado global de emisiones eficaz o negociar un precio mundial del carbono en un nuevo acuerdo, esta vez vinculante; un acuerdo París-2.
Pero mientras eso no llega, podemos empezar aplicando una estrategia basada en un impuesto al carbono y dividendo a todos aquellos países, Unión Europea incluida, que quieren hacer frente al cambio climático sin morir en el intento. Una vez iniciado este proceso, sería mucho más fácil que otros países se sumaran a la iniciativa y, de esa forma, desencallar, entre todos, las ruedas del carro que ahora mismo se encuentra atascado en la complejidad del problema.
