Capítulo 1. Teoría y práctica

¿Evaluar la calidad de las políticas ex ante o ex post?

En los procesos de formulación de políticas, los responsables de dichas formulaciones deben evaluar la calidad de esas políticas. Esta evaluación puede realizarse tanto ex ante como ex post. Una evaluación ex ante proporciona información estratégica sobre las opciones políticas en una etapa temprana, donde la posibilidad de influir en el curso es mayor. En la práctica, este enfoque a menudo intenta encontrar la mejor solución política, es decir, posibles alternativas, utilizando análisis de costo-beneficio o costo-efectividad. La evaluación ex post, por el contrario, se completa dentro del proceso operativo y puede proporcionar una experiencia de aprendizaje útil para el diseño futuro y la toma de decisiones para proyectos similares.

Utilidad: en la práctica

Monitorear la realidad de las personas utilizando la utilidad: según este enfoque, el progreso social se equipara con la salud económica. En la economía ortodoxa, muchas métricas macroeconómicas para una economía estable se rastrean a nivel nacional, como las transacciones económicas, el comercio, las tasas de desempleo, la inflación o el PIB per cápita. Además, los bienes que no son de mercado a menudo serán monitoreados y valorados utilizando las preferencias de los consumidores.
Prioridades de bienestar utilizando la utilidad: el enfoque de la utilidad prioriza el crecimiento económico, ya que esto se equipara con mayores ingresos para las personas y, por lo tanto, mayor bienestar. Sin embargo, esto no siempre se corresponde con los niveles de bienestar subjetivo. La figura 1.3 contrasta la evolución del PIB con la satisfacción con la vida en Dinamarca de 2005 a 2020. A pesar de las recesiones económicas durante la crisis financiera de 2008 y la crisis de COVID-19 en 2020, la economía danesa ha crecido hasta un diez por ciento desde el año base. de 2005. Según el enfoque de las empresas de servicios públicos, este aumento de la riqueza ha significado un aumento del bienestar de la población danesa. Sin embargo, cuando se pregunta directamente a la población danesa, la imagen se ve muy diferente. Vemos claramente un “desacoplamiento” relativo entre la riqueza y el bienestar subjetivo.

Gráfico 1.3 PIB per cápita frente a satisfacción con la vida en Dinamarca de 2005 a 2020 (año 2005 = índice 100)

Formulación de políticas utilizando la utilidad: el análisis de coste-beneficio (CBA) y análisis de costo-efectividad (CEA) son utilizasos por los responsables de la toma de decisiones de todo tipo para elegir entre varias opciones de políticas. Usando el dinero como métrica, un CBA tradicional compara los costos monetarios de una política con sus beneficios y prioriza la que produce la mayor riqueza.

Sobre la base del supuesto de racionalidad del enfoque de la utilidad, la elección de políticas de acuerdo con los ingresos parece perfectamente razonable. Sin embargo, las contribuciones ganadoras del premios Nobel de psicólogos y economistas, incluidos Daniel Kahneman y Richard Thaler, han revelado una impresionante variedad de sesgos cognitivos que llevan a las personas a una toma de decisiones persistentemente irracionales [35]. En realidad, los seres humanos a menudo no se comportan como maximizadores racionales del bienestar de la forma en que los modelos económicos convencionales han tendido a asumir. El efecto de gran parte de este trabajo ha sido relegar el comportamiento de elección como un indicador insuficiente del bienestar humano. Esto, a su vez, plantea la cuestión de la coneviencia del usos de la utilidad basada en los análisis coste-beneficio.

Bienestar subjetivo: en la práctica

Monitorear la realidad de las personas utilizando el bienestar subjetivo: como parte integral de la agenda “más allá del PIB”, los economistas y psicólogos recomiendan que los gobiernos monitoreen el bienestar subjetivo de los ciudadanos. Diferenciamos entre dos formas en que esto se hace en la práctica.

El primer grupo de países integra métricas de bienestar subjetivo como satisfacción con la vida, afectación y medidas de cada dominio como son el estado de salud percibido, la educación, la seguridad personal o la calidad de la vivienda en sus marcos nacionales de monitoreo junto con una variedad de indicadores objetivos. [39] Este es el caso tanto del Marco de estándares de vida de Nueva Zelanda,[40] como del Marco de la OCDE para medir el bienestar y el progreso, [41] que cuentan la satisfacción con la vida entre sus indicadores. Si bien también existen marcos de monitoreo como las Cuentas Nacionales de Bienestar de la New Economics Foundation, que consisten exclusivamente en indicadores de bienestar subjetivos, [42] esta no es la norma mundial.

El segundo grupo de países asigna la responsabilidad de medir y monitorear el bienestar subjetivo a organizaciones de terceros u oficinas de estadística. Este es el caso de los Países Bajos, Reino Unido, Israel, Bélgica, Dinamarca, Italia y muchos otros. [43] También hay organizaciones no gubernamentales que utilizan el bienestar subjetivo para monitorear el progreso en todo el mundo. El más notable es el Informe anual de la felicidad mundial, que clasifica a los países según la satisfacción con la vida de la población promedio [44].

Prioridades de bienestar utilizando el bienestar subjetivo: para identificar las prioridades de bienestar de una amplia gama de indicadores de un marco de monitoreo, el bienestar subjetivo se puede utilizar como herramienta de selección. Una forma de poner en práctica esto es utilizar la satisfacción con la vida para evaluar la importancia relativa de cada indicador para impulsar el bienestar humano. Dado que los responsables de la formulación de políticas se enfrentan a limitaciones presupuestarias, este método puede informar a los responsables de la toma de decisiones sobre las circunstancias que constituyen la mayor amenaza inmediata para el bienestar humano. Esto es lo que definimos como “cargas de bienestar”. Esto ya se ha aplicado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en los que los reconocidos economistas del bienestar Jan-Emmanuel De Neve y Jeffrey Sachs desentrañaron la importancia relativa de cada ODS en términos de satisfacción con la vida. Otro ejemplo de esto son los análisis WALY (Wellbeing Adjusted Life Years) realizados por el Instituto de Investigación de la Felicidad para la organización danesa “Ældre sagen”, que documentan cómo la soledad constituye la mayor carga de bienestar entre las personas mayores de 50 años en Dinamarca [45].

Formulación de políticas utilizando el bienestar subjetivo: La satisfacción con la vida tiene un historial comprobado como herramienta para orientar la formulación de políticas para las autoridades públicas a nivel nacional y comunitario. [46] Hoy en día, las técnicas de evaluación del bienestar son una alternativa popular a los métodos de preferencia “declarada” y “revelada” para valorar los bienes no de mercado en los Análisis de coste-beneficio. [47]

En muchos países, incluidos Nueva Zelanda y el Reino Unido, las técnicas de evaluación del bienestar se han convertido en el procedimiento estándar para valorar los bienes no comerciales en la formulación de políticas. Los investigadores de la felicidad los han utilizado para valorar la contaminación del aire, los peligros de inundaciones, el terrorismo y los aerogeneradores. [48]

En Nueva Zelanda, el impacto social se valora utilizando la satisfacción con la vida y se incluye en la herramienta CBAx, que proporciona una alternativa al análisis de costo-beneficio convencional. [49] Las valoraciones del bienestar también se han aplicado a las decisiones de inversión de valor en el sector privado. El Happiness Research Institute, en colaboración con el inversor de impacto Leaps by Bayer, también ha desarrollado una métrica llamada “Años de vida ajustados al bienestar”, que puede orientar las decisiones hacia el mayor rendimiento de la inversión en felicidad. [50]

Bienestar objetivo: en la práctica

Monitoreo de la realidad de las personas utilizando el bienestar objetivo: El enfoque del bienestar objetivo ha inspirado a varios países y oficinas de estadística a monitorear un conjunto de indicadores sociales y ambientales acordados políticamente que miden el progreso de un país. Impulsados ​​por la agenda “más allá del PIB”, los países y las organizaciones han creado índices y paneles de indicadores que incluyen medidas de bienestar puramente objetivas o una combinación de objetivas y subjetivas. Ejemplos de ello incluyen el Índice de Progreso Social o el Índice de Desarrollo Humano, que contienen medidas de bienestar exclusivamente objetivas [58]. Países como Gales, [59] Escocia, [60] y Nueva Zelanda [61] también han desarrollado paneles que monitorean el bienestar social a través de un conjunto diverso de indicadores.

Prioridades de bienestar utilizando el bienestar objetivo: Para priorizar unos indicadores objetivos sobre otros, se debe aplicar una herramienta de selección. Dado que los diferentes indicadores se miden en diferentes unidades, se requiere un enfoque empírico o político para poder seleccionar tales prioridades. Si se opta por el enfoque empírico, el bienestar objetivo debe derivarse del bienestar subjetivo o de la utilidad; Requiere el uso de métodos de satisfacción con la vida o de preferencia declarada para informar a los responsables de la formulación de políticas sobre qué indicadores deben priorizarse sobre otros ante un presupuesto limitado. Tomando el enfoque político, las prioridades simplemente las eligen los políticos o los expertos, utilizando una amplia gama de investigaciones de antecedentes que informan sus decisiones. Podría decirse que el ejemplo más conocido son los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que miden diferentes aspectos del desarrollo económico, social y ambiental dentro de los países [62].

Formulación de políticas utilizando el bienestar objetivo: El enfoque del bienestar objetivo, compuesto por varios indicadores no comparables, no puede utilizarse en la evaluación de impacto y la evaluación de políticas. En cambio, los responsables de la formulación de políticas se ven obligados a prestarlas desde el enfoque de la utilidad o desde el enfoque del bienestar subjetivo. En su forma más pura, el análisis coste-beneficio convierte los impactos de una política o decisión de inversión en una moneda común única. Convencionalmente, los costos y beneficios económicos se valoran en unidades monetarias. Sin embargo, el enfoque de la utilidad tiene dificultades para valorar los bienes que no son de mercado. Más recientemente, las técnicas de valoración del bienestar han ganado fuerza en la valoración de estos. [63]

Estudio de caso: Nueva Zelanda y el modelo CBAx

Esta sección se basa en las opiniones y el conocimiento expertos de: Kirsten Jensen, asesora principal del Tesoro de Nueva Zelanda (Te Tai Ōhanga)

A pesar de que la economía de Nueva Zelanda es relativamente sólida, experimenta un crecimiento robusto y mantiene bajas tasas de desempleo, en mayo de 2019 el Ministro de Finanzas de Nueva Zelanda, Grant Robertson, y la Primera Ministra de Nueva Zelanda, Jacinda Arden, presentaron una nuevo enfoque del presupuesto anual: el presupuesto de bienestar. [64]

El presupuesto de 2019 expuso cinco prioridades: ayudar e invertir en la transición hacia una economía sostenible y con bajas emisiones; apoyar a una nación productiva en la era digital; mejorar los ingresos, las habilidades y las oportunidades de los maoríes y del Pacífico; reducir la pobreza infantil; y el apoyo a la buena salud mental de todos los neozelandeses. [65] Estas cinco prioridades se establecieron como las cinco áreas clave que, con desarrollo e inversión, permitirían un mayor bienestar entre los neozelandeses. Aunque el Presupuesto de Bienestar de 2019 no adoptó un enfoque estrictamente centrado en el medio ambiente, existe un entendimiento claro, como se indica en el presupuesto, de que la base de recursos naturales de Nueva Zelanda es la base de su bienestar a largo plazo [66].

Pero, ¿cómo se puede determinar si el presupuesto tendrá un impacto efectivo en el bienestar de la población?

El desafío de comparar el impacto de las propuestas presupuestarias:

Para proporcionar información para las decisiones presupuestarias, los ministerios y organismos públicos realizan análisis de coste-beneficio y coste-efectividad para evaluar el impacto esperado de las diferentes propuestas presupuestarias. Este ejercicio requiere el uso de una sola unidad o una “moneda común” de impacto en todas las propuestas; de lo contrario, la comparación entre las propuestas sería imposible. Por ejemplo, si el efecto de una propuesta se valora en términos de su impacto en la salud de las personas (por ejemplo, el efecto esperado en la esperanza de vida) y otra propuesta se valora en términos de su impacto en los ahorros fiscales (por ejemplo, el ahorro de costos por la reducción de las hospitalizaciones), el impacto de las dos propuestas sería, por diseño, más difícil de comparar.

La forma común de lidiar con esto en las evaluaciones económicas es utilizar valores monetarios de mercado (por ejemplo, “NZD $”) como moneda común. Con base en el enfoque de la utilidad teórica, generalmente se asume que los precios que las personas están dispuestas a pagar por bienes o servicios reflejan el valor de los beneficios que obtienen de ellos. Por lo tanto, el valor monetario de los bienes o un servicio se puede estimar a partir de la información sobre si la gente compra estos a precios particulares y en qué cantidad, ofreciendo así a los tomadores de decisiones la opción de información sobre las medidas de efecto esperadas para sus propuestas presupuestarias.

Sin embargo, para varios impactos que son parte integral del bienestar y de las políticas públicas, como la calidad del aire, la calidad del vecindario, una buena vida social, no existe un valor de mercado observable. Entonces, ¿cómo se puede considerar el bienestar en las evaluaciones económicas? Para responder a esta pregunta, el Tesoro de Nueva Zelanda introdujo nuevas valoraciones no de mercado en CBAx para evaluar las propuestas presupuestarias. CBAx adopta un enfoque basado en el bienestar para el análisis de costes y beneficios que alienta a las agencias a desarrollar información más clara sobre los impactos esperados de las iniciativas presupuestarias en el bienestar. [67]

¿Qué es CBAx?

En la práctica, CBAx es un modelo de hoja de cálculo que contiene valores para varios resultados, que van desde el coste de mejorar el contacto con los vecinos hasta los ahorros fiscales de evitar la diabetes. Estos resultados pueden luego ser utilizados por diferentes ministerios para realizar una evaluación de costo-beneficio como parte de su análisis de antecedentes para sus propuestas presupuestarias anuales.

Al igual que con los métodos convencionales de evaluación económica, los valores CBAx siempre se miden en términos monetarios ($ NZD) para que todos los impactos sean comparables. Sin embargo, diferentes valores de CBAx monetizan diferentes tipos de impacto y se derivan de diferentes metodologías. Por ejemplo, los ahorros fiscales reales para el gobierno de los “costes evitados” de la diabetes ascienden a $ 4.075 por año, mientras que el valor perdido para una persona que vive en una casa fria es de $ 6.991 por año. [68] El primer valor puede obtenerse fácilmente de los ahorros de costes fiscales reales, mientras que el segundo valor se deriva de la denominada técnica de valoración subjetiva del bienestar.

La técnica de valoración subjetiva del bienestar

Como se explicó, para muchas intervenciones gubernamentales, no se dispone de un valor de mercado para los impactos relevantes, por lo que se necesitan metodologías de valoración que no sean de mercado para derivar un valor. En el modelo CBAx, estas valoraciones incluyen valores basados ​​en valores de satisfacción con la vida autoinformados de la población y convertidos en un valor monetario.

Para dar un ejemplo de cómo funciona este método: en el caso del valor de vivir en una casa fría, es posible, utilizando el análisis de regresión, inferir cuánta satisfacción con la vida pierden en promedio las personas que viven en casas frías en comparación con las personas que no viven en casas frías. El valor inferido de la pérdida de bienestar se puede convertir en un valor monetario utilizando un “tipo de cambio de bienestar a dólares de Nueva Zelanda” que se basa en la correlación entre la satisfacción con la vida y los ingresos de la población. Por ejemplo, si una disminución del 10% en los ingresos conduce a una disminución del 5% en la satisfacción con la vida y vivir en una casa fría también conduce a una disminución del 5% en la satisfacción con la vida, el ‘costo’ de vida en una casa fría es aproximadamente el equivalente al kkde una pérdida de ingresos del 10%. En este caso específico, el costo de “vivir en una casa fría” está valorado en – $ 6.681 por persona por año.

Además de la técnica de valoración del bienestar subjetivo, CBAx también hace uso de otros métodos de valoración, como el análisis de la disposición a pagar, para obtener valores de impactos no relacionados con el mercado.

Armados con CBAx y las técnicas de valoración que no son de mercado, como la técnica de valoración del bienestar subjetivo, los legisladores ahora tienen la oportunidad de valorar el bienestar en sus valoraciones económicas.

Ejemplos de valores de 2021 de CBAx: [69]

Riesgos y oportunidades de CBAx sobre CBA convencional

Mejor comparabilidad y cobertura

El beneficio general de CBAx en comparación con el análisis CBA económico convencional es que CBAx estandariza los valores entre las propuestas, lo que aumenta la comparabilidad. Además, CBAx incluye valores basados ​​en metodologías de bienestar subjetivo, p. Ej. conexiones sociales y salud mental, lo que esencialmente permite considerar y comparar componentes vitales de la asistencia social que de otro modo no se valoran. Este argumento también se repite en una evaluación externa realizada en 2018, que establece que las valoraciones del bienestar de CBAx han mejorado mucho la consistencia de las evaluaciones de costo-beneficio que los diferentes ministerios envían cada año como análisis de antecedentes para sus propuestas presupuestarias. [70]

Más fácil y económico

Considerar un impacto no relacionado con el mercado en un análisis de costo-beneficio es a menudo un ejercicio difícil y potencialmente lento y costoso para los tomadores de decisiones si se utilizan metodologías convencionales (como el análisis de la disposición a pagar). A menudo es más barato y rápido desarrollar la técnica de valoración del bienestar subjetivo utilizando primero grandes conjuntos de datos y luego llevarla a la práctica.

Monetización o no?

La monetización de valores es un proceso que parece provocar un poco de división. Si bien algunos están a favor de la monetización, otros argumentan que sería mejor expresar los resultados en términos de bienestar, como los años de vida ajustados al bienestar (WALY). [71] En opinión de Kirsten Jensen, la gente está más familiarizada con los valores monetarios, lo que hace que este tipo de valores de impacto sean más comprensibles que los valores de bienestar. O dicho de otra manera: es más fácil comunicarse e interactuar con un valor de impacto de $ 6,681 que 0.14 WALYs.

Sin embargo, se podría argumentar que los valores monetizados de bienestar son más susceptibles a malentendidos, ya que la gente podría leer los valores como una referencia a los costes fiscales reales, en lugar de como un valor monetario teórico. Además, el tipo de cambio entre bienestar e ingresos utilizado para la monetización es sujeto de debate. [72]

Sin embargo, es importante que esta discusión no se interponga en lo que realmente importa: el compromiso abierto y un enfoque matizado que permita el análisis en dominios de bienestar multidimensionales. Como Kirsten afirma: “Hay oportunidades para tener ambas medidas, tanto la medida WALY como la monetización. Estas pueden trabajar juntas ”.

Necesidad de un análisis más distributivo

Una preocupación importante con CBAx, pero también con el análisis de costo-beneficio en general, es la falta, actualmente, de análisis distributivo. A medida que los gobiernos comienzan a adoptar medidas de bienestar en sus herramientas de formulación de políticas, es cada vez más importante que estas herramientas no solo analicen los efectos promedio, sino que también encuentren formas de cubrir los impactos distributivos. O como dice Kirsten Jensen: “no se trata solo de cuáles son los impactos, sino también para quién son”.

Tres recomendaciones para los gobiernos y organizaciones nórdicos que están considerando herramientas de impacto en el bienestar – por Kirsten Jensen

Sea claro sobre el uso en la toma de decisiones
Es vital considerar cómo se utilizarán las métricas de bienestar en la toma de decisiones y con qué propósito, incluida la interfaz con otros análisis y la consideración de todos los impactos, ya sean monetizados o no. Para incentivar el uso de tales herramientas, puede ser necesaria una demostración clara de los beneficios y limitaciones de la herramienta en comparación con, por ejemplo, el análisis de costo-beneficio tradicional.

Sea abierto y transparente
La apertura y la transparencia son principios clave. Algunas herramientas de impacto son “cajas negras”, sin forma de saber qué suposiciones se están haciendo o cómo funcionan los modelos.

Sea cauteloso pero experimental
En comparación con otras metodologías de valoración ajenas al mercado, el uso de métricas de bienestar subjetivo es relativamente reciente. Como hay margen de mejora, las personas deben proceder con precaución hasta que la práctica se desarrolle y se establezca más. Al mismo tiempo, es fundamental dejar espacio para experimentar con nuevas medidas y comparar hallazgos e interpretaciones con otros métodos.