¿Qué significa para un gobierno comprometerse con los objetivos del desarrollo sostenible o con las políticas del bienestar?

Documento de trabajo

Autor: Neus Casajuana Filella. Agosto 2020

Enlace al resumen de este documento: Qué significa poner el bienestar en el centro de las políticas

Guión

  1. Poner el bienestar en el centro de la política
  2. Definiendo los factores que contribuyen al bienestar individual y social
  3. Integración de los factores que determinan el bienestar y el progreso social en la configuración de las políticas públicas
  4. Situación actual en los países comprometidos con los ODS y/o el marco de bienestar
  5. Conclusiones
  6. Referencias bibliográficas

1. Poner el bienestar en el centro de la política

Existe entre la población una percepción bastante generalizada de que el progreso real de las naciones más desarrolladas del mundo no solo no avanza sino que está retrocediendo. Las secuelas de la crisis financiera de 2008 cómo el aumento de las desigualdades y de la concentración de rentas y riqueza en manos de una minoría, las condiciones precarias de muchos trabajadores o las altas tasas de paro entre los jóvenes, todavía no han sido superadas. A estos problemas sociales debemos añadir la crisis climática y ambiental que el sistema económico actual basado en el crecimiento ilimitado del PIB ha provocado.

Con esta perspectiva crítica con el modelo de desarrollo actual, ha ido creándose en la última década un movimiento global que reclama un cambio en el modelo de política económica que sea capaz de guiarse por otros parámetros distintos al PIB, que pongan el bienestar de las personas, la sociedad y el planeta en el centro de las políticas. Paralelamente Naciones Unidas aprobó en 2015 la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), iniciativa a la cual se sumaron 193 países. Bajo el lema “no dejar a nadie atrás” estos países se comprometían a mejorar la vida y las perspectivas de las personas, erradicar la pobreza y el hambre y a proteger el planeta para el año 2030. Aunque los ODS fueron diseñados con propósitos distintos que la economía del bienestar tienen muchos objetivos asimilables, tal como se puede apreciar en el cuadro comparativo Nº (1) extraído del documento Measuring Distance To The SDG Targets, An assessment of where OECD countries stand 2017 (1).

Cuadro Nº 1 Comparación entre los objetivos del Desarrollo Sostenible y el marco de bienestar de la OCDE

Algunos autores (2) consideran que paralelamente al crecimiento de esta demanda social por un cambio en el modelo de gobernanza, y en la forma de medir el progreso social, la administración pública también está evolucionado desde un enfoque más tradicional en la forma de gestionar, centralizado y de “talla única” que caracterizó los primeros años del “estado asistencial” (welfare state), en España traducido por “estado del bienestar”, pasando por un enfoque de medición y de gestión por objetivos que pretende una gestión más eficaz de los servicios públicos, pero que adolece de la visión fragmentada derivada de la división de competencias entre los diferentes ministerios, hasta llegar al enfoque del bienestar que pretende superar esta fragmentación con un pensamiento sistémico, una planificación del gobierno más transversal e integrada entre todos los departamentos, con enfoques de prevención y de proacción ante los problemas, una gestión más descentralizada entre las distintas administraciones competentes y a la vez más democrática y participativa, donde la administración rinde cuentas no solo ante el parlamento sino ante los ciudadanos mostrando claramente los resultados de las políticas públicas a través del marco de indicadores del bienestar. El cuadro Nº2 muestra el resumen de esta evolución de la administración pública:

Cuadro Nº 2 Administración pública, nueva gestión pública y enfoques de bienestar

Administración públicaNueva gestión públicaUn enfoque emergente de bienestar
FinalidadAsistencia social (Welfare state)Asistencia social (Welfare state)Bienestar social
MediciónFoco en las entradas (imputs)Foco en las salidas, productos , realizaciones (outputs)Foco en los resultados
EstructuraCompartimentadaCompartimentadaIntegración horizontal de todo el govierno
GestiónControl y comandoControl y comandoIntegración vertical (localismo)
Enfoque del servicioProfesionalGerencialParticipativo
IntervencionesServicios básicos universales y asistenciales para los que lo necesitanServicios básicos universales y asistenciales para los que lo necesitanServicios básicos universales y asistenciales para los que lo necesitan y apoyo para la población en riesgo ( prevención)

En este camino de propuestas de mejora de la gobernanza hacia la búsqueda del progreso social podemos destacar algunos hitos históricos en los que los organismos internacionales han publicado informes o adoptado declaraciones que muestran la evolución sobre la forma de entender el progreso social y el bienestar:

  • 1987 Informe Brundtland o informe de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo para lla ONU (3)
  • 1990 PNUD publica el primer Índice de Desarrollo Humano (4)
  • 2000 Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados por la ONU (5)
  • 2004 1º Foro Mundial de la OCDE sobre ‘Estadísticas, conocimiento y política’ celebrado en Palermo, Italia
  • 2007 Declaración de Estambul sobre la medición del progreso social, firmada por representantes de la Comisión Europea, la OCDE, la Organización de la Conferencia Islámica, EEUU, la ONU, el PNUD y el Banco Mundial (6)
  • 2009 Publicación del 1º informe de la comisión de Medición del Desempeño Económico y el Progreso Social formada por Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean Paul Fitoussi https://www.oecd.org/statistics/measuring-economic-social-progress/HLEG-reports.pdf (7)
  • 2011 OCDE lanza la iniciativa Better Life (8)
  • 2012 ONU publica: Defining a New Economic Paradigm on WellBeing and Happiness (9)
  • 2015 ONU aprueba la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, (10)
  • 2018 Lanzamiento de WEGo del Grupo de Gobiernos de la Economía del Bienestar (11)
  • 2019El Consejo Europeo adopta unas Conclusiones sobre la Economía del bienestar (12)

La misión última de cualquier gobierno es la mejora de la vida de las personas. Sus acciones se consideran un éxito cuando sus políticas permiten a los ciudadanos la satisfacción de las necesidades básicas, favorecen el bienestar, la cohesión social y la sostenibilidad económica y ambiental. Podremos valorar la eficacia de la acción de un gobierno evaluando los factores que contribuyen al bienestar de los ciudadanos de hoy pero que también garanticen el bienestar de los ciudadanos del mañana.

El enfoque del bienestar y, en cierta medida también los ODS, pretenden superar la visión fragmentada derivada del reparto de las competencias entre los distintos ministerios en la cual las estadísticas se utilizan principalmente para evaluar las políticas sectoriales de forma compartimentada : las estadísticas económicas se utilizan principalmente para evaluar las políticas económicas, las estadísticas sociales principalmente para los sociales políticas y estadísticas ambientales principalmente para las ambientales. Ambos enfoques tratan de proporcionar una visión más holística ya que se centran en la evaluación del resultado final de la aplicación de todas las políticas públicas en las cuales habrán actuado las sinergias y antagonismos derivados de la ejecución de los distintos programas e intervenciones de las políticas sectoriales. Ambos marcos tratan de promover la coherencia de la acción de gobierno proporcionando un lenguaje común a través del marco explícito de indicadores a partir de los cuales las políticas de todo el gobierno serán evaluadas por su impacto multidimensional en el bienestar y en el progreso.

La composición de los indicadores de ambos marcos se muestra en los siguientes enlaces:

Marco de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (Agenda 2030):

Marco de indicadores del bienestar según la OCDE How’s Live 2017 (versión en español) (14):

Mostrar a la sociedad el resultado de la implantación de la acción de gobierno de forma concreta a través de la evaluación de los indicadores del marco del bienestar o de los ODS promueve el compromiso público y la rendición de cuentas por parte de un gobierno y facilita el debate público al ofrecer un lenguaje común a todos los estamentos interesados políticos, sociedad civil, empresas y formuladores de políticas contribuyendo a mejorar la calidad democrática de un país.

2. Definiendo los factores que contribuyen al bienestar individual y social

El marco del bienestar trata, además, de mejorar la medida de algunos aspectos relacionados con el bienestar personal que no suelen tenerse en cuenta en las estadísticas y que por tanto, tienen poco peso en las decisiones políticas, cómo son la confianza en la sociedad, las conexiones sociales, el bienestar subjetivo, la calidad del trabajo, el equilibrio entre el trabajo y el ocio, etc.

Actualmente se conocen cuales son los factores intrínsecos y extrínsecos que contribuyen en el bienestar individual y social. A continuación se muestran los factores que influyen en el bienestar personal ordenados de manera decreciente de más a menos impacto según los trabajos de “What Works Centre for Wellbeing” (19) (cuadro Nº 3):

Cuadro Nº 3 Factores que contribuyen en el bienestar individual por orden de importancia

  1. Salud: la salud mental y física y los recursos internos como el optimismo y la resiliencia
  2. Relaciones personales: relaciones cercanas, así como la confianza en un sentido más amplio
  3. Seguridad: tanto la percepción de seguridad física como de seguridad financiera
  4. Propósito de la vida: a través de la contribución a la familia y la sociedad, el empleo, el voluntariado, el aprendizaje y la mejora, la participación en grupos u organizaciones
  5. Autonomía y derechos: capacidad de influir en nuestra propia situación y sentido de justicia
  6. Medio ambiente: condiciones físicas como contaminación, espacios verdes, vivienda o desplazamientos; condiciones sociales, incluida la forma en que los espacios están diseñados para fomentar interacciones positivas, o el tiempo que tenemos disponible; entorno cultural, incluida la disponibilidad de actividades para participar, el patrimonio y el sentido de pertenencia

Existen instituciones dedicadas a demostrar la evidencia de los factores que influyen en el bienestar social e individual y ofrecen apoyo y orientación a los gobiernos para lograr sus objetivos de mejora de la vida de las personas y el progreso social. En este documento haremos referencia básicamente a los trabajos desarrollados por algunas de estas instituciones: la OCDE que tiene desde hace más de una década una línea de trabajo para desarrollar medidas de bienestar y progreso (8) (14)(15)(16)(17)(18), en Gran Bretaña el centro colaborador independiente What Works Centre for Wellbeing que desarrolla estudios sobre la evidencia del bienestar (19)(20) y en Francia el Instituto de Desarrollo Sostenible y Relaciones Internacionales (Iddri) dedicado a facilitar la transición hacia el desarrollo sostenible (21).

La evidencia sobre las relaciones entre diferentes aspectos de nuestras vidas y el bienestar individual implica que podemos identificar los factores que tienen mayor impacto sobre este. Algunos de estos factores que afectan nuestras vidas son externos y otros dependen de nuestras propias necesidades psicológicas internos. El cuadro Nº4 muestra los prinipales Factores que influyen en el bienestar individual según «What Works Centre for Wellbeing»

Cuadro Nº 4 Factores que influyen en el bienestar individual según What Works Centre for Wellbeing

SALUDSalud mental
Salud física
EDUCACIÓN Y HABILIDADESNivel de educación
Nivel de habilidades
FINANZAS PERSONALESIngresos, riqueza
PIB, crecimiento, pobreza
NUESTRAS RELACIONESRelaciones y ayuda
Integración social
DONDE VIVIMOSMedio natural
Vivienda, Transporte y acceso, Crimen/seguridad
Cultura y patrimonio cultural
QUÉ HACEMOSEstatus laboral
Cualidad del trabajo
Uso del tiempo (fuera del trabajo) Espiritualidad/Sistema de creencias
GOBERNANZACuanto confiamos en el gobierno y en las instituciones
Participamos en los procesos democráticos

A partir de la detección de estos factores se pueden priorizar las áreas de intervención de las políticas públicas para conseguir los mejores resultados en el bienestar de los ciudadanos y de las sociedades. El cuadro Nº 5 muestra las áreas más prioritarias para conseguir el bienestar según «What Works Centre for Wellbeing»

Cuadro Nº 5 Áreas más prioritarias para conseguir el bienestar según What Works Centre for Wellbeing

TRABAJOObjetivo un empleo estable y bajo desempleo.

Un buen trabajo: crear trabajos con propósito; reto; ingresos decentes y buenas conexiones sociales; expectativas claras; libertad razonable, conciencia de poder iniciar, ejecutar y controlar las propias acciones; consulta, apoyo, reconocimiento y oportunidad; equilibrio razonable entre la vida laboral y personal para pasar tiempo con los amigos y familiares y para el descanso.
INGRESOSPromover un crecimiento económico equilibrado y estable.

Observar los efectos del gasto, la deuda y la inseguridad.

Invertir en sistemas de salud y bienestar que nos protejan, nos ofrezcan opciones y tiempo libre para el ocio, las artes y la educación.
SOCIEDAD Y GOBERNANZAPoder y responsabilidad: tratar a los ciudadanos con respeto y alentar a que las acciones y la participación dirigidas por los ciudadanos se lleguen a realizarse.

Devolver el poder y el control; realizar consultas más significativas; aumentar la confianza en nuestras instituciones colectivas; reducir la corrupción; reconocer nuestra dignidad; conciencia subjetiva de ejecutar y controlar las propias acciones; reducir las complicaciones de la burocracia; mejores circuitos de información para los servicios; agilizar los procesos legales contraídos, especialmente para niños y familias.
MEDIR EL BIENESTAR COMO UN OBJETIVO POLÍTICOEmplear enfoques como la ciencia del comportamiento (behavioural insight) y pensamiento creativo (design thinking) para basar la comprensión y la acción en cómo se comportan realmente las personas en lugar de cómo creemos que deberían comportarse.

Brindar a los ciudadanos los datos de bienestar que necesitan.

SALUD EMOCIONAL-MENTAL
Tratar las enfermedades mentales de forma tan profesional como las enfermedades físicas.

Apoyar a los padres en la crianza de sus hijos, sus relaciones y la salud mental de la madre.

Desarrollar habilidades sociales y emocionales en las escuelas; habilidades para abordar la vida y el trabajo tales como: personalidad, resiliencia, empatía, autocontrol, perseverancia, gratitud y apreciación de las experiencias y emociones positivas , saber enfrentarse a las conmociones.
RELACIONES Y COMUNIDADESPromover el voluntariado, las donaciones y la cultura.
Conexiones: desarrollar oportunidades para construir conexiones sociales, que también ayudarán a abordar la soledad.

Habitabilidad: crear un entorno urbano que sea sociable y verde que permita mejores y mas cortos desplazamientos al trabajo, una conexión con el mundo natural, con factores ambientales estresantes reducidos como el ruido y la contaminación del aire.

Crear oportunidades para que conozcamos a los vecinos, pero dándonos la opción de escoger la cantidad de estos contactos.

También la OCDE, recogiendo las recomendaciones del informe de la comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi , inició hace una década una línea de estudio para mejorar la medición de desempeño económico y del progreso social cambiando el enfoque en la forma de medir la economía, centrándose en el bienestar de las personas la sociedad y el planeta en vez de en el PIB, la producción o la productividad.

A continuación mostramos el resumen de las recomendaciones del informe de la Comisión de “Medición del Desempeño Económico y el Progreso Social” formada por Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean Paul Fitoussi (2009) (7) para impulsar una reforma de los indicadores para medir el bienestar y el progresos social:

  • Indicadores enfocados en los ingresos, la riqueza y el consumo y no en la producción, la productividad o el PIB
  • Inclusión de un panel de indicadores de calidad de vida con mejoras sobre las medidas estándar de salud, educación, actividades personales y condiciones ambientales de las personas. Desarrollar e implementar medidas sólidas y fiables sobre las conexiones sociales, la voz política y la inseguridad, que son importantes en el grado de satisfacción con la vida y , en particular, los que reflejan los mayores riesgos ambientales, como el cambio climático.
  • Tener en cuenta las evaluaciones sobre la vida y las prioridades de las personas a partir de encuestas hechas a la población en vez de poner el énfasis solo en los indicadores objetivos.

La OCDE propone 11 dimensiones para determinar el bienestar de los ciudadanos de hoy y de los ciudadanos del futuro (Cuadro Nº 6). Esta distinción entre bienestar actual y futuro permite a los gobiernos examinar si el progreso de hoy en día se logra a expensas del agotamiento de existencias y de recursos que deberían destinarse a las generaciones futuras.

Las 11 dimensiones que determinan el bienestar actual son : rentas y riqueza, empleos y ganancias, y vivienda, educación y habilidades, calidad ambiental, seguridad personal, estado de salud, equilibrio trabajo-vida, compromiso cívico y gobernanza, conexiones sociales y bienestar subjetivo. Los indicadores de estas 11 dimensiones miden el promedio, las desigualdades verticales (brechas entre la parte superior e inferior de la distribución. Ej. diferencia de ingresos entre los más ricos y los más pobres) y horizontales (las diferencias entre grupos de población. Ej. diferencia entre mujeres y hombres, o entre niños y adultos…), así como el grado de privación o penuria (la proporción de la población que cae por debajo de un umbral mínimo determinado) .

Las 4 dimensiones que determinan el bienestar futuro son el capital natural, el social, el económico y el humano. Los indicadores de estas 4 dimensiones miden , los stocks ( las existencias, los activos), los flujos (por ejemplo, inversiones, agotamiento, emisiones), el riesgo (factores que pueden afectar la evolución de estas existencias con el tiempo) y la resiliencia.

Cuadro Nº 6 Dimensiones determinantes del bienestar actual y futuro según la OCDE

3. Integración de los factores que determinan el bienestar y el progreso social en la configuración de las políticas públicas

Estos marcos del bienestar o de ODS ofrecen a todos los actores sociales la oportunidad de utilizar los indicadores para monitorizar la implementación de ambas agendas a nivel nacional y local. Ambos marcos de indicadores pueden tener distintas utilidades: cómo ayuda para analizar la situación de una sociedad y definir las prioridades estratégicas de un gobierno, para evaluar el impacto de los programas de las políticas sectoriales o cómo herramienta de seguimiento y debate por parte de los diputados y de la sociedad en general. Ahora bien, aunque el establecimiento y la medición de estos indicadores es un paso necesario, no presupone que vaya a tenerse en cuenta a la hora de tomar las decisiones políticas. Para ello es imprescindible el apoyo y el compromiso político para poder vincular estos indicadores con las decisiones que se vayan a tomar en alguna etapa del ciclo político. La implementación de la Agenda 2030 y del los objetivos de la economía del bienestar va a requerir en algunos casos acciones legales y regulatorias. En otros, medios financiación o de gastos para llevar a término algunas acciones.

Tanto los marcos de los ODS como de las políticas de bienestar van a requerir, en primer lugar, de un proceso de adaptación que los integren a los objetivos nacionales (gubernamentales) ya que las estruturas de unos y otros son distintas. Después será necesaria su integración en alguna fase del ciclo político. El proceso presupuestario es la principal expresión de política y de política económica de un gobierno, por ello los objetivos de los ODS o de bienestar deben estar vinculados en alguna de sus fases ya que las decisiones sobre la recaudación de ingresos y sobre la asignación de los recursos tienen un impacto directo en el acceso de los ciudadanos a los servicios básicos (salud, educación,seguridad social…), en la distribución de la riqueza, en el destino de las inversiones privadas, etc. Todos estos impactos que van a quedar reflejados en los paneles de indicadores de los ODS o del marco del bienestar.

La monitorización de los indicadores del bienestar o de los ODS es el primer paso para poder avanzar en esta integración y poder llegar al siguiente estadio que consiste en la evaluación ex-post de los impactos de las políticas implementadas para examinar «lo que ha funcionado” y ha dado los mejores resultados en el bienestar y en el progreso social. Pero existen formas más profundas de integrar estos marcos en las cuales políticos y responsables del análisis y formulación de las políticas públicas pueden apoyarse para la toma de decisiones informadas. Nos referimos a la utilización de un conjunto de herramientas y técnicas de evaluación reconocidas que deben considerarse como ayudas en el proceso de decisión que contribuyen a la elección de proyectos que incrementen la eficiencia y ayuden a identificar cómo se distribuyen los beneficios y costes sociales entre los diferentes agentes, añadiendo así transparencia y responsabilidad al proceso de decisión. Estas herramientas incluyen diferentes métodos de análisis como pueden ser el análisis coste-beneficio, el análisis coste-efectividad, el análisis multicriterio, la proyección de diferentes escenarios de políticas, etc. La utilización de estas herramientas de valoración y evaluación sirven para responder no solo a la pregunta «¿cuánto debemos gastar y donde? «, sino también» ¿cómo podemos obtener los mejores resultados gastando menos?». para formular las estrategias políticas futuras y para priorizar inversiones.

Un presupuesto alineado con el marco del bienestar y los ODS significa la superación de las ineficiencias derivadas de la organización compartimentada y del reparto de competencias entre los distintos ministerios o las distintas administraciones. Debe ser coherente y evitar conflictos entre los diferentes proyectos a los que van a destinarse los recursos, es decir que los efectos positivos de una política en un sector no tengan impactos negativos en otro. Por ejemplo, las acciones regulatorias o las propuestas presupuestadas de intervenciones en el sector del transporte o de la agricultura deben ir de la mano de los objetivos climáticos y medioambientales nacionales y de los acuerdos internacionales de más largo plazo.

Diversas instituciones han publicado guías para orientar a gobiernos y administraciones en la utilización de estas herramientas: la guía de la UE del análisis coste-beneficio para proyectos de inversión (22); en Gran Bretaña el Libro Verde del Departamento de Hacienda sobre valoración y evaluación de políticas (23) . También en Nueva Zelanda el departamento de Hacienda ha desarrollado una plantilla de análisis de coste-beneficio para la presentación de las propuestas de gasto de los diferentes departamentos que incluye explícitamente consideraciones de bienestar, Bhutan aplica el análisis multicriterio en la evaluación de las políticas del gobierno, el manual de políticas de felicidad desarrollado para uso del gobierno de los Emiratos Árabes Unidos etc. En el cap. 8 de Global Happiness and Wellbeing Policy Report 2019 de Durand, M.& Exton, C. (24) se muestran más detalles sobre las actuaciones de estos países y otros ejemplos.

No todas las evaluaciones y decisiones que debe tomar un gobierno van a requerir un análisis exhaustivo del bienestar o no van a sufrir modificaciones de importancia aplicando este enfoque. Sin embargo, hay otras decisiones políticas más complejas que pueden conllevar compensaciones o sinergias entre los sectores sociales afectados por esas políticas que tienen el riesgo de crear ganadores y perdedores. Este tipo de problemas son los que pueden resolverse o preverse aplicando herramientas de análisis y evaluación ex-ante ya que en la etapa inicial del diseño de políticas se pueden incorporar estrategias para minimizar las externalidades negativas y maximizar las positivas, o proponer alguna forma de apoyo adicional para compensar a los más afectados.

El desarrollo de las políticas en base a la evidencia de bienestar requiere tener una administración con formación para realizar este análisis. Solo si los líderes políticos están convencidos de que de esa forma se van a tomar mejores decisiones políticas y , por tanto, se van a obtener mejores resultados para las personas se va a hacer el esfuerzo de implantarlas. Este esfuerzo valdrá la pena en aquellas áreas en las que centrarse en la eficiencia económica no es suficiente para obtener buenos resultados. Donde va atener más sentido hacer este tipo de estudios y evaluaciones es en las áreas de formulación de políticas más complejas donde se prevé que van a existir impactos positivos y negativos a la vez o que la distribución de los beneficios o perjuicios de una intervención va a causar inequidades.

A continuación mostramos las distintas formas de integrar las métricas del bienestar en el ciclo político tal como se muesta en el cuadro Nº 7 y se describe en el cap. 8 del libro Global happiness Policy Report 2019 (24) :

Cuadro Nº 7 Etapas del ciclo político:

  1. Establecimiento de la agenda: (identificación de objetivos políticos): basado en un análisis estratégico de la situación actual y sus impulsores, una revisión estratégica de los objetivos de política que conduzca a la identificación de áreas que requieren intervención gubernamental, seguida de la priorización y el establecimiento de la agenda.
  2. Formulación de políticas (ex ante): investigación de opciones de políticas, evaluación de costes, beneficios y factibilidad, selección de instrumentos y palancas de políticas relevantes.
  3. Implementación: ejecución de programas e intervenciones de políticas por parte de agencias gubernamentales que son responsables de la implementación y cuentan con los recursos necesarios, de acuerdo con la priorización y la formulación de políticas.
  4. Monitorización: un prerrequisito para evaluar los impactos de las políticas es que las intervenciones políticas se monitoricen, tanto durante como después de la implementación. la monitorización implica hacer un balance de los recursos (gastos, personal…) utilizados para la intervención política, los productos generados y los resultados observados.
  5. Evaluación (ex post): evaluación de los resultados de la intervención política con respecto a los objetivos políticos que queríamos alcanzar.

4. Situación actual en los países comprometidos con los ODS y/o el marco de bienestar

Aunque la forma de implantar los marcos de los ODS o del bienestar tiene múltiples coincidencias y salvo algunas excepciones, la mayoría de objetivos y metas son comunes a los dos marcos, estas dos iniciativas se están desarrollando independientemente .Mientras que la Agenda 2030 de los ODS fue adoptada en poco tiempo por 193 países, el compromiso de adoptar el marco del bienestar va creciendo de forma más lenta y gradual. Algunos de los países que se han comprometido con ambos marcos has unificado los indicadores y los objetivos en un mismo proceso de integración al ciclo político, como por ejemplo Suecia, Escocia o Eslovenia.

Muchos de los países que actualmente tienen definidos paneles de indicadores relacionados con el progreso social no pretendían en el momento de su diseño utilizar estos paneles cómo herramienta de cambio conceptual en el desarrollo de las políticas. Otros sí tuvieron en cuenta los indicadores del bienestar cómo herramienta de monitoriación y evaluación del desempeño de las políticas, como por ejemplo Ecuador y Escocia. Varios países de la OCDE están siguiendo las guías del marco del bienestar «más allá del PIB» para desarrollar mecanismos de evaluación y planificación de las políticas públicas más formales y estructurados, pero existen grandes diferencias en el modo de utilización de estos marcos y en el grado de integración en el ciclo político: Nueva Zelanda y Ecuador los utilizan en la etapa de formulación de políticas. Otros países los utilizan cómo informes parlamentarios al comienzo del proceso presupuestario, como Italia, Francia o Suecia (25).

Según un estudio del Iddri (21) la integración de los ODS en el proceso de los presupuestos nacionales todavía está en sus comienzos. Muchos países incluyen informes cualitativos en su documento presupuestario, ofreciendo un resumen de cómo se relaciona el presupuesto con los diferentes ODS pero muy pocos utilizan los ODS como herramienta de evaluación del desempeño presupuestario o como herramienta de gestión para la asignación de recursos. Un avance importante sería vincular los ODS a la evaluación de las políticas públicas para evaluar los efectos antagónicos o sinérgicos de los diferentes programas contribuyendo a la mejora de la coherencia política.

Del mismo modo, la mayoría de las iniciativas de bienestar de los gobiernos centrales se encuentran en una etapa relativamente incipiente de desarrollo y por tanto no se pueden todavía extraer conclusiones sobre los beneficios de aplicar estos marcos o para compartir buenas prácticas. Actualmente un gran número de países está recopilando y publicando paneles nacionales de indicadores de bienestar pero, aunque esta información sobre el bienestar de las personas, su distribución y los cambios a lo largo del tiempo puede ser útil para informar el debate público, destacar áreas prioritarias de acción o reformular algunas políticas, lo cierto es que mayoritariamente las métricas del bienestar permanecen en gran medida desconectadas de la práctica política. En el cap. 8 del informe Global Happiness and Wellbeing Policy Report 2018 (25) se puede ver con más detalle el avance de los distintos países en la implantación del marco del bienestar.

Algunos países han optado por estrategias parecidas para integrar los indicadores en el ciclo presupuestario: aunque todos ellos monitorean varias decenas de indicadores que forman parte de los marcos del bienestar o de los ODS, algunos han optado por elegir un número más reducido de indicadores clave para hacer un seguimiento especial y poder integrarlos en el ciclo presupuestario.

A continuación mostramos algunos ejemplos de lo que están haciendo y logrando algunos de los países que se han comprometido a avanzar en el marco de la economía del bienestar y en el marco de los ODS:

Francia estableció en 2015 a través de la Ley Eva Sas “10 nuevos indicadores de la riqueza” (cuadro Nº 8 ) dirigido por la Oficina del Primer Ministro para enmarcar la discusión ex- ante del presupuesto, y para complementar la información económica y fiscal estándar que generalmente acompaña al presupuesto. Sin embargo estos nuevos indicadores están desconectados de los procesos legislativos nacionales y del proceso de preparación del presupuesto. Por lo tanto, el propósito de estos indicadores es hoy más político y simbólico que instrumental (preparación del presupuesto, evaluación de políticas públicas, etc.) (26).

Cuadro Nº 8 : 10 nuevos indicadores de riqueza en Francia

Italia también definió desde 2015 un conjunto de 12 indicadores en el «Documento Económico y Financiero» (cuadro Nº 9) , dirigido por el Ministerio de Economía y Finanzas. En la actualización de dicho documento en 2017, se seleccionó un subconjunto de cuatro indicadores (ingreso disponible de los hogares; distribución de los ingresos entre quintiles; infrautilización laboral y emisiones de gases de efecto invernadero) junto con el PIB, para un análisis de más profundidad. En particular, se incluyó un ejercicio de pronóstico experimental para los próximos 3 años, con un escenario de referencia “continuar las políticas como siempre” (bussines as usual) en contraste con un escenario previsto de “introducción de nuevas políticas” y el estudio del impacto agregado de estas nuevas medidas políticas introducidas en el presupuesto y monitorizadas a partir de los resultados de los indicadores clave (Ministerio italiano de Economía y Finanzas, 2017) (26).

Cuadro Nº 9 Indicadores seleccionados en el Documento Económico y Financiero del Ministerio de Economía y Finanzas de Italia

Suecia también definió desde 2017 un conjunto de 15 indicadores de «Nuevas medidas para el bienestar», dirigido por el Ministerio de Hacienda) que sirve para monitorizar tanto el marco del bienestar como el de los ODS (27). Se desconoce aún si el Ministerio de Hacienda tiene el objetivo de integrarlos en el programa de gastos de los presupuestos. En el cuadro Nº 10 de muestran estos 15 indicadores elegidos

También en Eslovenia se han seleccionado 30 indicadores para cubrir 6 estrategias comunes para ambos marcos de los ODS y del bienestar (28), tras un proceso complejo de consultas entre los profesionales y los ciudadanos.

Cuadro Nº 10 Indicadores de “Nuevas medidas del bienestar” en Suecia

Nueva Zelanda, líder mundial, ha sido el primer país que ha integrado en su presupuesto la priorización de las políticas del bienestar. En 2019 el departamento de Hacienda elaboró el primer presupuesto del bienestar en el que de forma explícita los diferentes departamentos gubernamentales utilizan una plantilla de coste-beneficio para identificar y cuantificar la forma en la cual las propuestas del departamento afectarán a los 12 dominios que determinan el bienestar actual y a los cuatro capitales que sostienen el bienestar futuro, siguiendo el modelo propuesto por al OCDE (Cuadro Nº 11) . Además, las prioridades ministeriales de alto nivel para el presupuesto de bienestar de 2019 se han basado en una evaluación de la evidencia de bienestar. Más detalles sobre las claves del presupuesto del bienestar de 2019 en (24) y (29).

Cuadro Nº 11 Marco del bienestar de Nueva Zelanda

Escocia ha desarrollado un Marco de Desempeño Nacional muy participado y consensuado por ciudadanos y profesionales. Este marco se aprobó mediante una ley de empoderamiento en 2015, lo que significa que el marco ahora está integrado en la legislación independientemente del partido que gobierne. El gobierno actual ha trasladado a la comunidad el debate sobre la actualización de este marco. Escocia eligió 81 indicadores que cubren 11 estrategias dirigidas a los objetivos del bienestar y de los ODS. Se está realizando un esfuerzo para que los organismos públicos elaboren los «presupuestos basados en prioridades» que se centra en los resultados del cumplimiento de las prioridades y la asignación del dinero a aquellos servicios o áreas que hacen la mayor contribución al cumplimiento de estos resultados prioritarios. Este enfoque significa que los servicios o las actividades que menos contribuyen a los resultados prioritarios deberán reducirse o retirarse » (Audit Scotland 2011). La parte más difícil de poner en práctica este proceso es el de la desinversión, simplemente dejando de realizar aquellas actividades que no contribuyen a los resultados esperados de bienestar (2).

Para saber más detalles sobre estos países o sobre otros países que también están trabajando en esa dirección, consultar los informes (2), (24) y (25)

En vista a la experiencia recogida se puede resumir que os casos de éxito en la integración de los marcos de los ODS y del bienestar coinciden en tres características:

  1. los objetivos a alcanzar de ambos marcos deben primero adaptarse al contexto nacional antes de poder ser integrados el ciclo presupuestario. Es más fácil vincular los objetivos de ambos marcos al presupuesto si hay un plan o una estrategia de implantación nacional definida de acuerdo con las prioridades nacionales. Estas prioridades pueden ser intersectoriales y deben tener un apoyo político de alto nivel.
  2. El grado de implicación y de liderazgo del Ministerio de Economía/Hacienda en el proceso de integración es clave asegurar su progreso.
  3. Este proceso debe tener un impacto en el debate político y en el aumento de la transparencia en la rendición de cuentas. Es esencial que los resultados de la evaluación de las políticas utilizando estas herramientas de análisis, sean conocidos y utilizados por todos los actores: parlamentarios, ONG, sectores afectados por las intervenciones políticas.

5. Conclusiones

En la última década ha ido tomando fuerza un movimiento social que reclama un cambio en el modelo de gobernanza y en el enfoque de la economía. El marco de los ODS cómo el marco del bienestar coinciden en el interés por identificar los mejores indicadores para medir el bienestar de la personas y el progreso social.

El objetivo de la economía del bienestar es la medición de desempeño económico y del progreso social cambiando el enfoque en la forma de medir la economía que supere el PIB y ponga el bienestar en el centro de la política, enfocándose en el bienestar de las personas, la sociedad y el planeta en vez de en el PIB, la producción o la productividad.

El cambio de dirección en las políticas públicas para centrarse en el bienestar requiere partir de información fiable y robusta basada en la evidencia del impacto de esas políticas en el bienestar de los individuos y de la sociedad. Implantar este modelo de evaluación y de soporte a la planificación de las políticas públicas supone, en la práctica, un cambio en la forma de designar los recursos de los gobiernos para dirigir las inversiones hacia aquellas actividades o infraestructuras que tengan un impacto social y en la salud del planeta positivo y dejar de invertir en aquellas actividades que no contribuyen a los resultados esperados de bienestar. Para realizar este cambio de enfoque deben superarse multitud de bloqueos debidos a resistencias e inercias tanto de la sociedad como de las administraciones y gobiernos.

Los marcos de los ODS y de la economía del bienestar proporcionan un enfoque holístico que pretende superar la visión fragmentada derivada del reparto de las competencias entre los distintos departamentos compartimentados. El enfoque del bienestar y de los ODS tratan de promover la coherencia y consistencia de la acción de gobierno proporcionando un lenguaje común a través del marco explícito de indicadores a partir de los cuales las políticas de todo el gobierno serían evaluadas por su impacto multidimensional en el bienestar de las personas y el progreso social.

Traducir el anhelo social de cambio en acciones concretas y reales es un proceso lento y difícil porqué significa recorrer un camino que en buena medida todavía está por trazar. Algunos países han iniciado este proceso de cambio y pueden ayudarnos a detectar cuales son los obstáculos para avanzar y con qué herramientas se pueden superar.

Terminamos enfatizando que para avanzar en este cambio de perspectiva desde una economía centrada en el crecimiento del PIB a otro modelo de desarrollo centrado en mejorar el bienestar de las personas y la salud del planeta es importante que todos los actores sociales tengan en cuenta y valoren el impacto de sus actividades y de sus acciones en la comunidad, sea cercana o lejana, y en el medio ambiente. Cómo muy bien expresa el estudio del Iddri sobre la integración de los ODS (21), “los gobiernos, comunidades, ONG y empresas ya no pueden desarrollar políticas públicas, estrategias de acción o proyectos sin considerar y tener en cuenta sus impactos en los sectores que están fuera de su esfera habitual. Esto implica desarrollar herramientas para caracterizar y evaluar estos impactos”.

6. Referencias bibliográficas

  1. http://www.oecd.org/sdd/OECD-Measuring-Distance-to-SDG-Targets.pdf
  2. https://azpdf.tips/wellbeing-and-devolution-pdf-free.html
  3. https://es.wikipedia.org/wiki/Informe_Brundtland
  4. https://es.wikipedia.org/wiki/%C3%8Dndice_de_desarrollo_humano
  5. https://www.undp.org/content/undp/es/home/sdgoverview/mdg_goals.html
  6. https://www.oecd.org/newsroom/38883774.pdf
  7. https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/dtravail/WP2009-33.pdf
  8. http://www.oecdbetterlifeindex.org/es/
  9. https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/617BhutanReport_WEB_F.pdf
  10. https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/
  11. https://www.gov.scot/groups/wellbeing-economy-governments-wego/
  12. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13171-2019-INIT/es/pdf
  13. https://unstats.un.org/sdgs/indicators/Global%20Indicator%20Framework_A.RES.71.313%20Annex.Spanish.pdf
  14. https://www.oecd-ilibrary.org/economics/como-va-la-vida-2017_g2g9f538-es
  15. https://www.oecd-ilibrary.org/sites/9870c393-en/index.html?itemId=/content/publication/9870c393-en
  16. https://www.oecd.org/statistics/measuring-economic-social-progress/
  17. https://www.oecd-ilibrary.org/economics/how-s-life_23089679
  18. https://www.oecd.org/regional/how-s-life-in-your-region-9789264217416-en.htm
  19. https://whatworkswellbeing.org/wp-content/uploads/2020/02/WEHP-full-report-Feb2020.pdf
  20. https://www.whatworkswellbeing.org/wp-content/uploads/2018/03/Overview-incorporating-wellbeing-in-policy-analysis-vMarch2018.pdf
  21. https://www.iddri.org/en/publications-and-events/study/integrating-sdgs-national-budgetary-processes
  22. https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/cba_guide.pdf
  23. https://whatworkswellbeing.org/category/hmt-green-book-appraisal-guidance/
  24. https://s3.amazonaws.com/ghwbpr-2019/UAE/GHWPR19.pdf
  25. http://www.happinesscouncil.org/report/2018/
  26. https://alternativaseconomicas.coop/articulo/dossier/debemos-reflexionar-de-otro-modo-eva-sas-vicepresidenta-de-la-comision-de-finanzas
  27. https://www.government.se/articles/2017/08/new-measures-of-wellbeing/
  28. http://vlada.arhiv-spletisc.gov.si/en/projects/slovenian_development_strategy_2030/index.html
  29. https://www.revoprosper.org/2019/06/06/cual-es-la-clave-de-los-presupuestos-del-bienestar-de-nueva-zelanda/

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