Qué significa poner el bienestar en el centro de las políticas

Resumen del documento de trabajo «¿Qué significa para un gobierno comprometerse con los objetivos del desarrollo sostenible o con las políticas del bienestar?»

Neus Casajuana. Agosto 2020

Enlace al documento completo ¿Qué significa para un gobierno comprometerse con los objetivos del desarrollo sostenible o con las políticas del bienestar?

Existe entre la población una percepción bastante generalizada de que el progreso real de las naciones más desarrolladas del mundo no solo no avanza sino que está retrocediendo. Las secuelas de la crisis financiera de 2008 cómo el aumento de las desigualdades y de la concentración de rentas y riqueza en manos de una minoría, las condiciones precarias de muchos trabajadores o las altas tasas de paro entre los jóvenes, todavía no han sido superadas. A estos problemas sociales debemos añadir la crisis climática y ambiental que el sistema económico actual basado en el crecimiento ilimitado del PIB ha provocado.

Con esta perspectiva crítica con el modelo de desarrollo actual, ha ido creándose en la última década un movimiento global que reclama un cambio en el modelo de política económica que sea capaz de guiarse por otros parámetros distintos al PIB, que pongan al bienestar de las personas, la sociedad y el planeta en el centro de las políticas. Paralelamente Naciones Unidas aprobó en 2015 la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), iniciativa a la cual se sumaron 193 países. Bajo el lema “no dejar a nadie atrás” estos países se comprometían a mejorar la vida y las perspectivas de las personas, erradicar la pobreza y el hambre y a proteger el planeta para el año 2030.  Aunque los ODS fueron diseñados con propósitos distintos que la economía del bienestar tienen muchos objetivos asimilables

La misión última de cualquier gobierno es la mejora de la vida de las personas. Sus acciones se consideran un éxito cuando sus políticas permiten a los ciudadanos la satisfacción de las necesidades básicas, favorecen el bienestar, la cohesión social y la sostenibilidad económica y ambiental. Podremos valorar la eficacia de la acción de un gobierno evaluando los factores que contribuyen al bienestar de los ciudadanos de la sociedad actual pero que también garanticen el bienestar de las generaciones futuras.

El enfoque del bienestar y, en cierta medida también los ODS, pretenden superar la visión fragmentada derivada del reparto de las competencias entre los distintos ministerios en la cual las estadísticas se utilizan principalmente para evaluar las políticas sectoriales de forma compartimentada. Ambos enfoques tratan de proporcionar una visión más holística ya que se centran en la evaluación del resultado final de la aplicación de todas las políticas públicas en las cuales habrán actuado las sinergias y antagonismos derivados de la ejecución de los distintos programas e intervenciones de las políticas sectoriales. Ambos marcos tratan de promover la coherencia de la acción de gobierno proporcionando un lenguaje común a través del marco explícito de indicadores a partir de los cuales las políticas de todo el gobierno serán evaluadas por su impacto multidimensional en el bienestar y en el progreso.

Mostrar a la sociedad el resultado de la implantación de la acción de gobierno de forma concreta a través de la evaluación de los indicadores del marco del bienestar o de los ODS promueve el compromiso público y la rendición de cuentas por parte de un gobierno y facilita el debate público al ofrecer un lenguaje común, contribuyendo a mejorar la calidad democrática de un país.

El marco del bienestar trata, además, de mejorar la medida de algunos aspectos relacionados con el bienestar personal que no suelen tenerse en cuenta y que por tanto, tienen poco peso en las decisiones políticas, cómo son la confianza en la sociedad, las conexiones sociales, el bienestar subjetivo, la calidad del trabajo, el equilibrio entre el trabajo y el ocio, etc.

Actualmente se conocen los factores intrínsecos y extrínsecos que contribuyen en el bienestar individual y social. A continuación se muestran los factores que influyen en el bienestar personal ordenados de manera decreciente de más a menos impacto según los trabajos de “What Works Centre for Wellbeing” (1).

Factores que influyen en el bienestar personal ordenados de manera decreciente:

1. Salud: la salud mental y física y los recursos internos como el optimismo y la resiliencia
2. Relaciones personales: relaciones cercanas, así como la confianza en un sentido más amplio
3. Seguridad: tanto la percepción de seguridad física como de seguridad financiera
4. Propósito de la vida: a través de la contribución a la familia y la sociedad, el empleo, el voluntariado, el aprendizaje y la mejora, la participación en grupos u organizaciones
5. Autonomía y derechos: capacidad de influir en nuestra propia situación y sentido de justicia
6. Medio ambiente: condiciones físicas como contaminación, espacios verdes, vivienda o desplazamientos; condiciones sociales, incluida la forma en que los espacios están diseñados para fomentar interacciones positivas, o el tiempo que tenemos disponible; entorno cultural, incluida la disponibilidad de actividades para participar, el patrimonio y el sentido de pertenencia

También se conocen las áreas prioritarias donde intervenir para conseguir el mayor bienestar de los ciudadanos de hoy y también los ciudadanos del futuro. (Ver los trabajos de la OCDE (2)(3)(4) y de “What Works Centre for Wellbeing”(1)(5) . Esta distinción entre el bienestar actual y el bienestar futuro permite a los gobiernos examinar si el progreso de hoy se logra a expensas del agotamiento de existencias y de recursos que deberían destinarse a las generaciones futuras.

Dimensiones determinantes del bienestar actual y futuro según la OCDE

Los marcos de indicadores del bienestar o de los ODS pueden ser de utilidad para analizar la situación inicial de una sociedad y definir las prioridades estratégicas de un gobierno, para evaluar el impacto de los programas de las políticas sectoriales, cómo herramienta de seguimiento por parte de la sociedad civil, etc. Ahora bien, aunque el establecimiento y la medición de estos indicadores es un paso necesario, no presupone que vaya a tenerse en cuenta a la hora de tomar las decisiones políticas. Integrar las métricas del bienestar en el proceso presupuestario, la principal expresión de la política económica de un gobierno, requiere la voluntad por parte de los políticos y de los responsables de la formulación de las políticas.

La monitorización de los indicadores del bienestar o de los ODS es el prerrequisito para poder avanzar en la integración y pasar al siguiente estadio de evaluación ex-post de los impactos de las políticas implementadas para examinar «lo que ha funcionado” y ha dado los mejores resultados en el bienestar y el progreso social. Pero existen formas más complejas de integrar estos marcos en las cuales políticos y responsables del análisis y formulación de las políticas públicas se basan en la evidencia que proporciona la utilización de un conjunto de herramientas y técnicas reconocidas para formular las estrategias políticas futuras y para priorizar inversiones. Estas herramientas incluyen diferentes métodos de análisis como pueden ser el análisis coste-beneficio, el análisis coste-efectividad, el análisis multicriterio, la proyección de diferentes escenarios de políticas, etc. La utilización de estas herramientas de valoración y evaluación sirven para responder no solo a la pregunta «¿cuánto debemos gastar y donde? «, sino también» ¿cómo podemos obtener los mejores resultados gastando menos?». El esfuerzo por aplicar este tipo de estudios valdrá la pena en aquellas áreas en las que centrarse en la eficiencia económica no es suficiente para obtener buenos resultados. Donde tiene más sentido aplicar este tipo de evaluaciones es en las áreas más complejas donde se prevé que van a existir impactos positivos y negativos a la vez o que la distribución de los beneficios o perjuicios de una intervención va a causar perdedores y ganadores.

Diversas instituciones han publicado guías para orientar a gobiernos y administraciones en la utilización de estas herramientas: la guía de la UE del análisis coste-beneficio para proyectos de inversión (6); en Gran Bretaña el Libro Verde del departamento de Hacienda sobre valoración y evaluación de políticas (7), en Nueva Zelanda el departamento de Hacienda ha desarrollado una plantilla de análisis de coste-beneficio para la presentación de las propuestas de gasto de los diferentes departamentos que incluye explícitamente consideraciones de bienestar, Bhutan aplica el análisis multicriterio en la evaluación de las políticas del gobierno, el manual de políticas de felicidad desarrollado para uso del gobierno de los Emiratos Árabes Unidos etc. En el libro Global Happiness and Wellbeing Policy Report 2019 de Durand, M.& Exton, C. (8) se muestran más detalles sobre las actuaciones de estos países y otros ejemplos.

Un presupuesto alineado con el marco del bienestar y los ODS significa la superación de las ineficiencias derivadas de la organización compartimentada y del reparto de competencias entre los distintos ministerios o las distintas administraciones. Debe ser coherente y evitar conflictos entre los diferentes proyectos a los que van a destinarse los recursos, es decir que los efectos positivos de una política en un sector no tengan impactos negativos en otro. Por ejemplo, las acciones regulatorias o las propuestas presupuestadas de intervenciones en el sector del transporte o de la agricultura deben ir de la mano de los objetivos climáticos y medioambientales nacionales y de los acuerdos internacionales de más largo plazo.

Situación actual en los países comprometidos con los ODS y/o el marco de bienestar

Traducir el anhelo social de cambio en acciones concretas y reales es un proceso lento y difícil porqué significa recorrer un camino que en buena medida todavía está por trazar.

Según el Instituto de Desarrollo Sostenible y Relaciones Internacionales (Iddri) (9) la integración de los ODS en el proceso de los presupuestos nacionales todavía está en sus comienzos. Muchos países incluyen informes cualitativos en su documento presupuestario, ofreciendo un resumen de cómo se relaciona el presupuesto con los diferentes ODS pero muy pocos utilizan los ODS como herramienta de evaluación del desempeño presupuestario o como herramienta de gestión para la asignación de recursos.

Del mismo modo, la mayoría de las iniciativas de bienestar de los gobiernos centrales se encuentran en una etapa relativamente incipiente de desarrollo. Actualmente un gran número de países está recopilando y publicando paneles nacionales de indicadores de bienestar pero, aunque esta información sobre el bienestar de las personas, su distribución y los cambios a lo largo del tiempo puede ser útil para informar el debate público, destacar áreas prioritarias de acción o reformular algunas políticas, lo cierto es que mayoritariamente las métricas del bienestar permanecen en gran medida desconectadas de la práctica política (10).

Aunque los países comprometidos con los ODS o la economía del bienestar monitorizan de forma periódica varias decenas de indicadores que forman parte de esos marcos, algunos han optado por elegir un número más reducido de indicadores clave para hacer un seguimiento especial y poder integrarlos en el ciclo presupuestario. Por ejemplo, Francia eligió en 2015 “10 nuevos indicadores de la riqueza” (ver en el cuadro siguiente) para enmarcar la discusión ex- ante del presupuesto, y para complementar la información económica y fiscal que generalmente acompaña al presupuesto. Sin embargo, estos nuevos indicadores están todavía desconectados de los procesos legislativos nacionales y del proceso de preparación del presupuesto. Por lo tanto, el propósito de estos indicadores es hoy más político y simbólico que instrumental (preparación del presupuesto, evaluación de políticas públicas, etc.).

10 indicadores de riqueza en Francia

El liderazgo corresponde a Nueva Zelanda que ha sido el primer país que ha integrado en su presupuesto la priorización (11) de las políticas del bienestar. En 2019 el departamento de Hacienda elaboró el primer presupuesto del bienestar en el que de forma explícita los diferentes departamentos gubernamentales utilizan una plantilla de coste-beneficio para identificar y cuantificar la forma en la cual las propuestas del departamento afectarán a los 12 dominios que determinan el bienestar actual y a los cuatro capitales que sostienen el bienestar futuro, siguiendo el modelo propuesto por al OCDE . Además, las prioridades ministeriales de alto nivel para el presupuesto de bienestar de 2019 se han basado en una evaluación de la evidencia de bienestar.

Marco del bienestar de Nueva Zelanda

El capítulo 8 del libro Global Happiness Policy Report 2018 (10) muestra la experiencia de diferentes países.

En resumen, el cambio de dirección en las políticas públicas para centrarse en el progreso y el bienestar social y ambiental requiere partir de información fiable y robusta basada en la evidencia del impacto de esas políticas en el bienestar. Implantar este modelo de evaluación y de planificación de las políticas públicas supone en la práctica un cambio en la forma de designar los recursos de los gobiernos para dirigir las inversiones hacia aquellas actividades o infraestructuras que tengan un impacto social y en la salud del planeta positivo y dejar de invertir en aquellas actividades que no contribuyen a los resultados esperados de bienestar. Para realizar este cambio de enfoque deben superarse multitud de bloqueos debidos a resistencias e inercias tanto de la sociedad como de las administraciones y gobiernos. La parte más difícil de poner en práctica este proceso es el de la desinversión, simplemente dejando de realizar aquellas actividades que no contribuyen a los resultados esperados de bienestar.

Terminamos enfatizando que para avanzar en este cambio de perspectiva desde una economía centrada en el crecimiento del PIB a otro modelo de desarrollo centrado en mejorar el bienestar de las personas y la salud del planeta es importante que todos los actores sociales tengan en cuenta y valoren el impacto de sus actividades y de sus acciones en la comunidad, sea cercana o lejana, y en el medio ambiente. Cómo muy bien expresa el estudio del Iddri sobre la integración de los ODS (6), “los gobiernos, comunidades, ONG y empresas ya no pueden desarrollar políticas públicas, estrategias de acción o proyectos sin considerar y tener en cuenta sus impactos en los sectores que están fuera de su esfera habitual. Esto implica desarrollar herramientas para caracterizar y evaluar estos impactos”.

Referencias bibliográficas

1. ¿Por qué poner el bienestar en el centro de la política?
2. https://www.oecd.org/statistics/measuring-economic-social-progress/
3. https://www.oecd-ilibrary.org/economics/how-s-life_23089679
4. http://www.oecdbetterlifeindex.org/es/
5. https://whatworkswellbeing.org/wp-content/uploads/2020/02/WEHP-full-report-Feb2020.pdf
6. https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/cba_guide.pdf
7. https://whatworkswellbeing.org/category/hmt-green-book-appraisal-guidance/
8. https://s3.amazonaws.com/ghwbpr-2019/UAE/GHWPR19.pdf
9. https://www.iddri.org/en/publications-and-events/study/integrating-sdgs-national-budgetary-processes
10. http://www.happinesscouncil.org/report/2018/ Global Happiness and Wellbeing Policy Report 2018
11. https://www.revoprosper.org/2019/06/06/cual-es-la-clave-de-los-presupuestos-del-bienestar-de-nueva-zelanda/