El debate sobre el precio del carbono en Europa suele plantearse en términos simplistas: ¿sube el precio de la gasolina o la calefacción? ¿Quién sale perdiendo? Pero esa forma de encarar la discusión oculta lo esencial. La pregunta no es si vamos a poner un precio a las emisiones —algo que ya ocurre en la industria desde hace dos décadas—, sino qué hacemos con el dinero que se genere. Y ahí, en el destino de esos fondos, es donde realmente se decide si la transición energética va a ser justa o va a dejar a millones de personas atrás.
La Unión Europea lleva desde 2005 aplicando un sistema de comercio de emisiones, el ETS1, que cubre sectores como la generación eléctrica, la industria pesada y la aviación. El mecanismo es sencillo: se fija un límite total de emisiones y se reparten derechos de emisión que las empresas pueden comprar y vender entre ellas. Quien contamina más tiene que pagar más. Y funciona: las emisiones en los sectores cubiertos por el ETS1 han caído un 51% desde su puesta en marcha. En 2024, el sistema generó 39.800 millones de euros en ingresos. Es una política que ya ha demostrado su eficacia.
Ahora la UE ha dado un paso más con el ETS2, que extenderá ese mismo mecanismo a dos ámbitos donde las emisiones han resultado especialmente difíciles de reducir: los edificios y el transporte por carretera. A partir de 2028, los proveedores de combustibles para calefacción y transporte tendrán que adquirir derechos de emisión por el carbono que contienen sus productos. Eso significa, en la práctica, que el precio del gasóleo, la gasolina o el gas natural para calefacción reflejará de forma más directa su coste medioambiental.
La lógica económica detrás de esta medida es impecable. Durante décadas, hemos permitido que quien contamina traslade el coste de sus emisiones a la sociedad en forma de daños climáticos, problemas de salud y dependencia energética. Poner un precio al carbono no es un capricho ideológico: es hacer que quien ensucia pague por ello. Y al encarecer los combustibles fósiles, se abaratan relativamente las alternativas limpias, incentivando la inversión en eficiencia energética, electrificación y renovables.
Pero aquí está el problema: en los sectores que cubre el ETS2, la política afecta directamente a la vida cotidiana de las personas. No hablamos de grandes empresas con equipos de gestores energéticos, sino de familias que llenan el depósito del coche o pagan la factura de la calefacción. Y no todas las familias parten de la misma posición. Quien tiene una vivienda bien aislada y un coche eléctrico apenas notará el impacto. Quien vive en un piso con calificación energética G, en una zona rural sin alternativas de transporte público y con ingresos ajustados, ese sí lo notará. Y mucho.
El riesgo de que el ETS2 se convierta en un impuesto regresivo es real. De hecho, uno de los argumentos más repetidos por quienes se oponen al sistema es precisamente ese: que grava a quienes menos recursos tienen para adaptarse. Pero esa crítica, aunque comprensible, parte de una premisa incompleta. Porque el ETS2 no llega solo. Lo acompaña el Fondo Social para el Clima, un mecanismo diseñado específicamente para canalizar los ingresos del sistema hacia quienes más lo necesitan.
La idea central del Fondo es que el dinero generado por el precio del carbono no desaparezca en las arcas generales, sino que se reinvierta en medidas que reduzcan de forma permanente la dependencia de los combustibles fósiles de los hogares y las empresas vulnerables. No se trata de repartir cheques para pagar facturas, sino de financiar rehabilitaciones de viviendas, transporte público, comunidades energéticas y electrificación de flotas. Es decir, convertir el coste de la transición en una inversión estructural que, además de reducir emisiones, mejore la calidad de vida de quienes más lo necesitan.
Y aquí es donde el caso español cobra toda su relevancia. España presentó el pasado 25 de mayo su propuesta de Plan Social para el Clima, un documento que deberá concretar cómo se utilizarán en nuestro país los 9.099 millones de euros procedentes del Fondo Social para el Clima. La financiación proviene en un 75% del Fondo Social para el Clima de la UE y en un 25% de aportación nacional. No es una cantidad menor: España recibirá el 10,52% del total de los recursos del Fondo, la asignación más alta entre los Estados miembros. Hasta el cierre del periodo de alegaciones (30 de junio), administraciones, organizaciones sociales, empresas y ciudadanía pueden presentar observaciones y propuestas para mejorar el documento antes de su aprobación definitiva.
El plan se divide en dos grandes bloques. El primero, dotado con 4.723 millones de euros —el 52% del total—, se centra en el sector de la edificación. Su objetivo es abordar la pobreza energética desde la raíz, mejorando el parque de viviendas. Las ayudas se dirigen a hogares vulnerables, especialmente aquellos en situación de pobreza energética o con rentas bajas y medias-bajas que no pueden asumir por sí mismos la rehabilitación de sus casas. El plan prioriza los edificios con peor calificación energética —etiquetas E, F o G— y exige una reducción mínima del 45% en el consumo de energía primaria no renovable para acceder a las ayudas.
Las medidas incluyen la rehabilitación de edificios y barrios enteros, la promoción de vivienda social con los más altos estándares de eficiencia, el impulso de comunidades energéticas y autoconsumo colectivo, y la creación de ventanillas únicas de atención —las llamadas oficinas RED-ACTÚA— para asesorar a los ciudadanos sobre cómo acceder a las ayudas. El objetivo final es rehabilitar 1,37 millones de viviendas.
El segundo bloque, con 4.376 millones de euros —el 48% restante—, se dedica al transporte por carretera. Aquí el plan aborda lo que se conoce como pobreza de movilidad: la situación de quienes dependen del coche privado por falta de alternativas, pero no pueden permitirse cambiar a un vehículo más limpio. Las medidas incluyen la creación de un Abono Único Social, un título multimodal para personas con bajos ingresos que permita usar diferentes medios de transporte público a un precio asequible. También se construirán 84 kilómetros de carriles bus exclusivos y 349 kilómetros de carriles bici. Y, para las microempresas con menos de diez empleados y una facturación inferior a dos millones de euros, el plan financia hasta el 100% del sobrecoste de renovar sus flotas por vehículos de cero emisiones.
Lo que hace interesante el plan español no es solo su volumen, sino su enfoque. En lugar de limitarse a subvencionar facturas —como han hecho algunos países con medidas temporales—, apuesta por inversiones estructurales que reducen de forma permanente la demanda energética. Es la diferencia entre poner una tirita y operar la herida. El propio presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, lo resumió así: «la revolución energética no puede favorecer solo a quienes pueden permitirse cambiar de coche, instalar placas solares en sus tejados o renovar sus casas sin ayudas públicas; tiene que llegar a todos».
Organizaciones que han analizado el borrador del plan, como REScoop, valoran positivamente esa orientación estructural. Sin embargo, también han señalado carencias importantes. El proceso de consulta pública fue amplio —se recibieron 1.052 contribuciones de 70 actores y se celebraron talleres participativos—, pero el plan no detalla cómo se incorporaron esas aportaciones ni ofrece una matriz de seguimiento que permita saber qué sugerencias fueron aceptadas y cuáles rechazadas. Tampoco incluye indicadores cuantificables, hitos claros ni un calendario de implementación detallado. Y las organizaciones que participaron en los talleres no han recibido el informe resumen que se les prometió, a pesar de haberlo solicitado en varias ocasiones. Son deficiencias que, de no corregirse, pueden minar la confianza en un proceso que, por lo demás, parece bien encaminado.
El contexto en el que se presenta el plan no es menor. La crisis en Oriente Próximo y el bloqueo del estrecho de Ormuz han puesto de manifiesto, una vez más, los riesgos de la dependencia de los combustibles fósiles importados. España ha pasado de medidas temporales de protección —como el escudo social de 5.000 millones— a buscar soluciones permanentes y transformadoras. El Plan Social para el Clima es un paso en esa dirección.
Pero la política rara vez es tan ordenada como los diseños técnicos. En varios países europeos, el ETS2 se ha convertido en un campo de batalla política. Algunos Estados miembros cuestionan el precio del carbono pero apoyan los mecanismos de redistribución asociados. Otros retrasan la elaboración de sus planes mientras reclaman más flexibilidad. El resultado es una incertidumbre que pone en riesgo tanto la eficacia climática como la confianza ciudadana.
El debate sobre el ETS2 no es, en el fondo, un debate sobre si hay que poner precio al carbono. Es un debate sobre cómo gestionar los ingresos que genera y sobre si los gobiernos están dispuestos a utilizar ese dinero para proteger a quienes más lo necesitan. La evidencia del ETS1 demuestra que el sistema puede funcionar. El reto ahora es más complejo porque afecta a la vida cotidiana de las personas, pero también es una oportunidad para demostrar que la política climática y la justicia social no tienen por qué estar reñidas.
Desde Revo Prosper estamos siguiendo de cerca este proceso porque el éxito del ETS2 dependerá en gran medida de cómo se diseñen los Planes Sociales para el Clima. Durante los últimos meses hemos elaborado un documento de política pública con propuestas para reforzar el plan español, centrado especialmente en garantizar que los recursos lleguen de forma efectiva a los hogares vulnerables y contribuyan a reducir estructuralmente su dependencia de los combustibles fósiles.
Entre nuestras recomendaciones se encuentran reforzar los mecanismos de seguimiento y evaluación, mejorar la transparencia del proceso de gobernanza, facilitar el acceso de los hogares más vulnerables mediante procedimientos administrativos más sencillos, fortalecer el papel de las comunidades energéticas y asegurar que las inversiones prioricen actuaciones con mayor capacidad para reducir la pobreza energética y la pobreza de movilidad a largo plazo.
El plan español, con sus luces y sus sombras, ofrece un ejemplo concreto de cómo puede hacerse. Apuesta por la rehabilitación, la movilidad pública, las comunidades energéticas y el apoyo a las pequeñas empresas. No es perfecto —le faltan indicadores, calendarios y una mayor transparencia en el proceso participativo—, pero su orientación es la correcta. El periodo de información pública ofrece precisamente la oportunidad de reforzar elementos como la transparencia, la evaluación, la participación de la sociedad civil y la capacidad de las medidas para llegar a quienes más lo necesitan. La calidad del diseño institucional será tan importante como el volumen de recursos disponibles. Veremos si se ejecuta bien y si llega a quienes tiene que llegar.
La transición energética no se juega en los despachos de Bruselas o Madrid. Se juega en las facturas de la luz, en el aislamiento de una vivienda y en la posibilidad de llegar al trabajo sin depender de un coche viejo y contaminante.
