El documento The Intergenerational Governance Matrix presenta un marco conceptual y práctico diseñado para ayudar a los gobiernos europeos a incorporar de forma sistemática la equidad intergeneracional en sus procesos de formulación de políticas públicas. Elaborado por el ZOE Institute for Future-Fit Economies, el informe parte de la premisa de que muchas de las decisiones adoptadas hoy tienen efectos que perduran durante décadas y que, por tanto, deben evaluarse considerando también sus consecuencias para las generaciones futuras.
La importancia de la equidad intergeneracional
La equidad intergeneracional se define como el principio según el cual las decisiones actuales no deben comprometer las oportunidades, el bienestar y la calidad de vida de las generaciones futuras. Esto implica distribuir de manera justa los beneficios, los costes y los riesgos entre quienes viven hoy y quienes vivirán mañana.
Los autores sostienen que las instituciones democráticas suelen estar condicionadas por incentivos de corto plazo, principalmente vinculados a los ciclos electorales. Como consecuencia, cuestiones que requieren una visión de largo plazo —como el cambio climático, la sostenibilidad fiscal, las infraestructuras, la protección ambiental o las reformas de los sistemas de bienestar— reciben frecuentemente una atención insuficiente.
El informe señala que la Estrategia Europea sobre Equidad Intergeneracional, adoptada por la Unión Europea en marzo de 2026, constituye un punto de inflexión al reconocer oficialmente la necesidad de integrar el pensamiento de largo plazo en la elaboración de políticas públicas. Sin embargo, el verdadero desafío consiste ahora en trasladar ese compromiso político a mecanismos institucionales concretos que permitan hacerlo efectivo tanto en el ámbito europeo como en los distintos Estados miembros.
Asimismo, el documento destaca que promover la equidad intergeneracional puede fortalecer la confianza ciudadana en las instituciones públicas. Diversos estudios de la OCDE muestran que las personas confían más en sus gobiernos cuando perciben que las decisiones se fundamentan en evidencia, incorporan la participación de los distintos actores sociales y consideran tanto los intereses presentes como los futuros.
La necesidad de instituciones orientadas al largo plazo
Uno de los argumentos centrales del informe es que muchas políticas públicas generan efectos acumulativos que no dependen de una sola decisión, sino de múltiples decisiones tomadas por diferentes instituciones a lo largo del tiempo.
Los autores ilustran este fenómeno mediante el concepto de «lock-in» institucional, que describe situaciones en las que inversiones o decisiones pasadas limitan las posibilidades futuras. Un ejemplo sería construir infraestructuras basadas en combustibles fósiles para resolver problemas energéticos inmediatos, lo que posteriormente dificulta el cumplimiento de los objetivos climáticos.
Desde esta perspectiva, adoptar una visión intergeneracional permite anticipar riesgos de evolución lenta que inicialmente no se perciben como crisis, pero cuyos efectos pueden resultar muy costosos con el paso del tiempo. La pobreza infantil constituye uno de los ejemplos utilizados en el informe: además de representar un problema social inmediato, también genera consecuencias futuras sobre la salud, la productividad, la igualdad de oportunidades y la sostenibilidad de las finanzas públicas. Considerarla desde un enfoque intergeneracional favorece políticas preventivas, como la inversión temprana en educación, salud preventiva, vivienda y apoyo a las familias.
Condiciones para institucionalizar la equidad intergeneracional
El documento sostiene que la incorporación efectiva de este enfoque requiere algo más que declaraciones políticas. Es necesario construir un entorno institucional que facilite la planificación de largo plazo, el aprendizaje continuo, la coordinación entre administraciones y la adaptación frente a nuevas circunstancias.
Como punto de partida, los autores retoman principios previamente desarrollados por el propio ZOE Institute en materia de gobernanza para la transición verde y justa, así como la experiencia de la Ley de Bienestar de las Generaciones Futuras de Gales. Estos antecedentes inspiran el desarrollo de una herramienta propia: la Matriz de Gobernanza Intergeneracional.
La Matriz de Gobernanza Intergeneracional
La propuesta central del informe consiste en una matriz que combina cinco pilares fundamentales de la equidad intergeneracional con cuatro grandes palancas de gobernanza, generando un marco integral para evaluar el grado de institucionalización del enfoque en cualquier país.
La matriz no pretende establecer un modelo único de gobernanza, sino ofrecer una herramienta flexible que permita identificar fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora.
Los cinco pilares
El primer pilar es la orientación al largo plazo. Los gobiernos deben desarrollar estrategias que trasciendan los ciclos electorales y establezcan objetivos para horizontes superiores a diez años. Estas estrategias deben contar con respaldo legal, financiación estable y mecanismos de seguimiento.
El segundo pilar es la prevención y resiliencia. En lugar de reaccionar únicamente ante las crisis, los gobiernos deben identificar anticipadamente riesgos futuros, fortalecer la capacidad de adaptación y reducir vulnerabilidades antes de que los problemas se agraven.
El tercer pilar corresponde a la experimentación y adaptabilidad. Dado que el futuro es incierto, las instituciones deben estar preparadas para aprender, innovar y modificar sus políticas cuando cambian las circunstancias o aparece nueva evidencia. Esto implica fomentar laboratorios de innovación pública, proyectos piloto y mecanismos de evaluación continua.
El cuarto pilar es la representación y participación. La formulación de políticas debe incorporar las voces de diferentes generaciones, incluyendo jóvenes, niños, personas mayores y colectivos vulnerables. El objetivo es garantizar que quienes soportarán las consecuencias futuras de las decisiones actuales puedan influir en ellas.
Finalmente, el quinto pilar es la coherencia de políticas. Las decisiones públicas deben coordinarse entre sectores y niveles de gobierno para evitar contradicciones entre objetivos económicos, sociales y ambientales. Asimismo, es necesario gestionar adecuadamente las compensaciones entre distintas prioridades políticas.
Los autores enfatizan que estos cinco pilares son interdependientes. Un avance en uno de ellos suele reforzar el desarrollo de los demás.
Las cuatro palancas de gobernanza
Para convertir esos principios en realidad, la matriz identifica cuatro ámbitos de actuación institucional.
1. Compromiso estratégico
La primera palanca consiste en incorporar la equidad intergeneracional dentro de las estrategias nacionales, programas de gobierno, marcos constitucionales y objetivos políticos.
Entre las buenas prácticas identificadas figuran las estrategias nacionales de largo plazo, como Estonia 2035 o Lituania 2050; la inclusión de referencias a la solidaridad entre generaciones en constituciones nacionales; y la elaboración participativa de planes estratégicos con la implicación de jóvenes y otros grupos sociales.
2. Capacidades institucionales
La segunda dimensión analiza si existen instituciones específicamente encargadas de impulsar la visión de largo plazo.
Entre los ejemplos incluidos destacan:
- ministerios o unidades especializadas en prospectiva;
- comités parlamentarios dedicados al futuro;
- organismos independientes que representan los intereses de las generaciones futuras;
- mecanismos permanentes de coordinación entre ministerios;
- formación especializada para funcionarios públicos en prospectiva y planificación estratégica.
El informe insiste en que disponer de instituciones específicas mejora la continuidad de las políticas más allá de los cambios de gobierno.
3. Procesos de formulación de políticas y herramientas analíticas
La tercera palanca examina los instrumentos técnicos utilizados durante el ciclo de las políticas públicas.
Entre ellos se incluyen:
- ejercicios nacionales de prospectiva;
- análisis de escenarios futuros;
- evaluación de impactos regulatorios de largo plazo;
- indicadores que midan resultados intergeneracionales;
- presupuestos orientados a la prevención;
- mecanismos de revisión periódica de las políticas;
- evaluaciones específicas del impacto sobre los jóvenes;
- análisis de resiliencia y pruebas de estrés;
- sistemas de recopilación de datos que favorezcan una visión integrada de las políticas.
Según los autores, estas herramientas permiten incorporar evidencia científica y pensamiento estratégico de forma sistemática en la toma de decisiones.
4. Resultados de las políticas y financiación
La cuarta dimensión evalúa si los compromisos institucionales terminan traduciéndose en actuaciones concretas.
Entre los ejemplos se encuentran:
- presupuestos plurianuales alineados con estrategias de largo plazo;
- inversiones sostenidas en educación, investigación e innovación;
- fondos específicos para adaptación climática;
- financiación destinada a proyectos piloto;
- inversiones preventivas frente a riesgos futuros;
- políticas de vivienda multigeneracional;
- sistemas universales de atención infantil;
- reformas estructurales orientadas a mejorar la equidad entre generaciones.
La idea fundamental es que la gobernanza intergeneracional solo puede considerarse consolidada cuando produce resultados tangibles y sostenibles.
Utilización práctica de la matriz
La matriz ha sido concebida como una herramienta cualitativa de diagnóstico.
Cada combinación entre un pilar y una palanca constituye un objetivo específico cuya implementación puede evaluarse mediante tres niveles de madurez:
- Ausente (Missing): no existen mecanismos relacionados con ese objetivo.
- Emergente (Emerging): existen iniciativas aisladas o experimentales.
- Avanzado (Advanced): las iniciativas están plenamente institucionalizadas, cuentan con financiación y forman parte del funcionamiento habitual del gobierno.
Este sistema permite identificar tanto las fortalezas como las lagunas existentes en la gobernanza de cada país.
Los autores subrayan que no existe una única forma correcta de alcanzar la equidad intergeneracional. Diferentes países pueden adoptar soluciones institucionales distintas dependiendo de su cultura política, estructura administrativa o contexto nacional.
Aplicación futura
En el momento de publicación del informe, la matriz se presenta como un proyecto piloto. El ZOE Institute prevé utilizarla para evaluar las prácticas de varios Estados miembros —entre ellos Alemania, Irlanda, Lituania, Grecia y Dinamarca— mediante una serie de estudios específicos.
Además, la herramienta podrá aplicarse al análisis de sectores concretos como la política climática, la sostenibilidad fiscal, la educación, la biodiversidad, la planificación territorial o la protección social.
Los autores esperan que, tras su validación y mejora, la matriz se convierta en un instrumento útil para ayudar a los gobiernos a transformar el compromiso político con las generaciones futuras en procedimientos administrativos permanentes.
El documento concluye que avanzar hacia una gobernanza verdaderamente intergeneracional exige transformar la manera en que los gobiernos diseñan, implementan y evalúan las políticas públicas. No basta con formular estrategias de largo plazo; es necesario crear instituciones, herramientas analíticas, procesos participativos y mecanismos de financiación que hagan posible mantener esa visión más allá de los ciclos políticos.
Algunos ejemplos
La matriz no se limita a definir principios abstractos, sino que ilustra cada uno de ellos con ejemplos reales de políticas, instituciones o instrumentos ya existentes que ayudan a visualizar cómo puede institucionalizarse la equidad intergeneracional en la práctica.
- Estrategias nacionales de largo plazo y prospectiva de futuros
España 2050; Estonia 2035, National Planning Framework de Irlanda (combina planificación territorial con escenarios futuros y proyecciones demográficas). Finlandia: Government Report on the Future.
- Incorporar la prevención como principio de gobierno
Gales: Well-being of Future Generations Act (2015). Países Bajos: inversiones en adaptación climática e infraestructuras resilientes, como la gestión preventiva de los ríos.
- Instituciones dedicadas al futuro
el Comité para el Futuro del Parlamento de Finlandia, probablemente uno de los organismos parlamentarios especializados en prospectiva más conocidos del mundo; el Comité para el Futuro del Parlamento de Lituania;
- Representar a las generaciones futuras
el Future Generations Commissioner for Wales, un comisionado independiente que supervisa que las administraciones públicas cumplan los principios de la Ley de Bienestar de las Generaciones Futuras; el Guardian of Future Generations de Malta, con funciones similares de defensa de los intereses de las generaciones venideras.
- Participación de jóvenes y niños
El proceso participativo The Wales We Want, el Plan de Acción para la Participación de Niños y Jóvenes de Irlanda (2024-2028);
- Innovación y experimentación
el Innovation Lab del Gobierno de Letonia; los sandboxes regulatorios desarrollados por Lituania y España para experimentar, las denominadas policy labs, donde funcionarios, expertos y ciudadanos diseñan conjuntamente nuevas políticas.
- Evaluaciones del impacto sobre los jóvenes
Herramienta Youth Checks para analizar cómo afectará una nueva regulación a la población joven antes de su aprobación, aplicada en Austria, Francia y Alemania.
- Presupuestos orientados al bienestar y al largo plazo
el Well-being Budgeting de Irlanda, que incorpora indicadores de bienestar en la elaboración de los presupuestos públicos; los presupuestos plurianuales alineados con estrategias nacionales de largo plazo; la protección presupuestaria de inversiones consideradas beneficiosas para las generaciones futuras, como educación, investigación o adaptación climática.
- Políticas concretas con enfoque intergeneracional
Viviendas multigeneracionales en Alemania; el programa portugués Contract Generation, orientado a favorecer la inserción laboral de los jóvenes; sistema japonés de Seguro de Cuidados de Larga Duración (Long-Term Care Insurance), que distribuye de forma más equilibrada la responsabilidad del cuidado entre generaciones.
Conclusión
La Matriz de Gobernanza Intergeneracional constituye una propuesta práctica para orientar este proceso. Al integrar cinco pilares fundamentales —orientación al largo plazo, prevención y resiliencia, experimentación y adaptabilidad, representación y participación, y coherencia de políticas— con cuatro grandes ámbitos de actuación institucional, ofrece un marco integral para evaluar la capacidad de los gobiernos de actuar como guardianes del bienestar tanto de las generaciones actuales como de las futuras.
En definitiva, el informe defiende que incorporar la equidad intergeneracional en la gobernanza pública no solo mejora la sostenibilidad ambiental o fiscal, sino que también fortalece la calidad democrática, aumenta la confianza ciudadana y favorece un desarrollo más equilibrado y resiliente para las próximas décadas.
