Traducción del artículo Beyond a Future Generations Commissioner: Building Ireland’s Foresight Ecosystem
Autores: Donncha Kavanagh, University College Dublin. Ray Griffin, South-East Technological University
Este artículo sostiene que, si bien las peticiones para la creación de un Comisionado para las Generaciones Futuras son bienintencionadas, dicha oficina debe integrarse en un ecosistema más amplio de prácticas de prospectiva, capacidad de investigación, estructuras parlamentarias y mecanismos de rendición de cuentas reformados. Finlandia ofrece un modelo convincente para este tipo de ecosistema
Introducción
El verano pasado, setenta organizaciones de la sociedad civil y sindicatos se unieron en un llamamiento urgente: Irlanda necesita un Comisionado para las Generaciones Futuras . Su campaña respaldó el Proyecto de Ley de la Comisión para las Generaciones Futuras de 2023 , presentado inicialmente por el diputado del Partido Verde Marc Ó Cathasaigh y ahora reintroducido en el Oireachtas (Parlamento de la república de Irlanda) bajo la dirección del diputado Roderic O’Gorman. Dado que la aprobación de un proyecto de ley de iniciativa privada en Irlanda es extremadamente difícil, debemos explorar vías alternativas para garantizar el bienestar de las futuras generaciones irlandesas. Este documento examina la arquitectura institucional que Irlanda necesita para integrar eficazmente la visión a largo plazo en todo el gobierno. Sostenemos que, si bien las peticiones de un Comisionado para las Generaciones Futuras son bienintencionadas, dicha Oficina debería estar integrada en un ecosistema más amplio de prácticas de prospectiva, capacidad de investigación, estructuras parlamentarias y mecanismos de rendición de cuentas reformados para ser eficaz. El ecosistema de prospectiva que proponemos se basa en lo establecido en Finlandia. El documento concluye con cinco recomendaciones clave sobre cómo Irlanda puede planificar mejor para las generaciones futuras.
El diagnóstico de las setenta organizaciones es acertado, porque las democracias son estructuralmente miopes (Boston, 2017, 2021; Mulgan y Bennett, 2024). Como observó Al Gore (2006: 170), «el futuro susurra mientras el presente grita», o, en la contundente expresión de Warren Buffett (1977): «cuando políticos muy humanos eligen entre las próximas elecciones y la próxima generación, está claro lo que suele ocurrir».
Irlanda parece sufrir una forma particularmente aguda de este sesgo presentista . Esto puede deberse a que analizar el futuro a largo plazo del país plantea cuestiones delicadas desde el punto de vista político y económico, desde la configuración de una posible Irlanda «unificada» hasta la posible renuncia a la estrategia industrial central del Estado de atraer inversión extranjera directa. La limitada influencia del ejercicio de prospectiva de NESDO de 2009 , en comparación con el emblemático proyecto de prospectiva tecnológica de Forfás de 1998 , también puede haber frenado el entusiasmo. O bien, puede derivarse de las limitaciones estructurales del régimen de planificación altamente centralizado de Irlanda (Reidy, 2018).
Sin embargo, la política irlandesa debe orientarse hacia el largo plazo si quiere afrontar los grandes desafíos sociales y planetarios de nuestro tiempo, desafíos que no se prestan a soluciones rápidas y que exigen un compromiso sostenido y anticipatorio.
Un Comisionado para las Generaciones Futuras podría desempeñar un papel valioso en la defensa de los derechos, la educación pública y la visibilidad de la equidad intergeneracional en los debates políticos. Sin embargo, un Comisionado no puede ser la única iniciativa para integrar el futuro en el funcionamiento del Estado irlandés. Los comisionados no están exentos de problemas: Israel creó una oficina similar en 2001, pero fue abolida tan solo cinco años después debido a la preocupación por «el coste de su funcionamiento» y a las alegaciones de los miembros del Knesset de que había adquirido «demasiada autoridad para interferir en su trabajo» (Teschner, 2013: 3). Esto refleja la dificultad de demostrar un vínculo causal directo entre la defensa del futuro y la influencia en las decisiones. Por ejemplo, en su discurso ante una conferencia sobre pensamiento prospectivo de la UCD/TCD en 2022, la Comisionada para las Generaciones Futuras de Gales citó su papel en la paralización de la circunvalación de la M4 como prueba de la eficacia de su oficina. Este caso es similar al de la largamente debatida circunvalación de la ciudad de Galway, que una pequeña organización ambientalista logró detener mediante una apelación exitosa ante el Tribunal Superior. El contraste es imperfecto pero instructivo: la acción decisiva provino de un minucioso trabajo legal y de los mecanismos de rendición de cuentas existentes, y no solo de los organismos de defensa de derechos.
El proyecto de ley de Marc Ó Cathasaigh se centró en establecer un Comisionado, lo que refleja la realidad de que las iniciativas legislativas parlamentarias rara vez se convierten en ley sin el patrocinio explícito del gobierno[i] .Cabe destacar que el Programa de Gobierno actual no contiene ningún compromiso para introducir dicha legislación. La experiencia del Reino Unido ofrece un ejemplo aleccionador. En enero de 2020, Lord Bird presentó un proyecto de ley sobre el bienestar de las generaciones futuras en la Cámara de los Lores, seguido de un proyecto de ley paralelo en la Cámara de los Comunes. Sin embargo, ambos caducaron al final de la sesión 2019-21 antes de llegar a la fase de Comisión. Lord Bird volvió a presentar el proyecto de ley en mayo de 2021, y aunque superó su tercera lectura en los Lores en febrero de 2022, la prórroga del Parlamento provocó que volviera a caducar.
Quizás para evitar un mensaje centrado en el coste monetario y ampliar el apoyo político, el proyecto de ley de Ó Cathasaigh se centra en establecer la oficina del Comisionado sin el marco legal más amplio que caracteriza la Ley de Bienestar de las Generaciones Futuras (Gales) de 2015. Significativamente, la legislación galesa requirió una década de trabajo preparatorio, comenzando con el Foro de Desarrollo Sostenible para Gales (2002, posteriormente Cynnal Cymru) y culminando en un diálogo nacional, El Gales que Queremos (2014-2015), que sentó las bases de la Ley (véase Davidson, 2020 para un análisis detallado). Ese proceso produjo siete objetivos de bienestar:
- Un Gales próspero;
- Un Gales resiliente;
- Un Gales más saludable;
- Un Gales más igualitario;
- Un Gales de comunidades cohesionadas;
- Un Gales de cultura vibrante y lengua galesa floreciente; y
- Un Gales globalmente responsable.
Es significativo que el modelo galés incorpore una dimensión cultural junto con los pilares convencionales ambiental, social y económico. Por el contrario, el Marco de Bienestar de Irlanda (publicado por primera vez en 2021) no contiene ningún compromiso explícito para fomentar la lengua, el patrimonio o la cultura irlandesas, lo que revela lo parcial y tecnocrático que sigue siendo nuestro enfoque actual. La Ley de Gales también incluye la ambición de promover la cohesión comunitaria y la responsabilidad global, dos aspectos que brillan por su ausencia en el marco irlandés.
Igualmente importante es que la singularidad de la Ley de Gales no reside en la creación de la oficina del Comisionado en sí , sino en el deber legal que impone a los organismos públicos de promover el desarrollo sostenible mediante cinco «formas de trabajar» preestablecidas: visión a largo plazo, integración, participación, colaboración y prevención . En otras palabras, la verdadera fortaleza de la Ley radica en su arquitectura institucional interconectada —un sistema diseñado para incorporar la previsión y la coordinación en toda la gobernanza—, y no en un solo elemento, como el Comisionado, de forma aislada.
Incluso si se aprobara, un Comisionado para las Futuras Generaciones de Irlanda tendría un mandato limitado, restringido principalmente a la elaboración de informes y recomendaciones. Los críticos han señalado que incluso la Ley Galesa, más sólida, no logra establecer normas de obligado cumplimiento. Como afirman Stokes y Smyth (2024), ejemplifica una «legislación sin fuerza legal»: deberes sin sanción, aspiraciones sin aplicación.
Por lo tanto, si bien la creación de un Comisionado es un primer paso pragmático, debe complementarse con reformas más profundas e integradas en todo el sector público que incorporen prácticas y capacidades de previsión en toda la maquinaria gubernamental y la sociedad civil en general.
Construyendo una comunidad de práctica sobre el futuro
Además de la creación de un Comisionado, abogamos por integrar la conciencia de futuro en la propia maquinaria del Estado, tejiendo la responsabilidad intergeneracional en la trama de las instituciones existentes. Este enfoque desplaza la atención de las estructuras institucionales visibles al ámbito más sutil, pero a menudo más trascendental, de las prácticas institucionales . La prospectiva se refiere a aquellas prácticas que se ocupan del futuro a largo plazo y que buscan que los responsables políticos reflexionen seriamente sobre las personas que aún no existen. La prospectiva incluye metodologías como el análisis del entorno, el análisis de horizontes, la planificación de escenarios, la detección de señales débiles, el análisis de tendencias, los estudios Delphi, la elaboración de hojas de ruta tecnológicas, el análisis de impacto cruzado, los modelos de futuro, la retroproyección, la visión, los métodos narrativos y de narración, la prospectiva participativa, la modelización basada en agentes, las proyecciones econométricas, los juegos de simulación, los diálogos comunitarios y la alfabetización en futuro. La lista crece cada año. Sin embargo, el poder de la previsión no reside en un método único, sino en cultivar una comunidad —una comunidad de práctica de prospectiva— que comprenda profundamente estas herramientas, sepa cuándo y cómo utilizarlas, y pueda adaptarse con fluidez a diferentes enfoques. Integrar esta experiencia en todo el sector público sienta las bases para que la labor de promoción de un comisionado sea más eficaz y práctica.
Finlandia ofrece un ejemplo convincente de cómo las prácticas de prospectiva pueden integrarse en una amplia red de instituciones públicas, organizaciones de investigación, grupos de la sociedad civil y actores del sector privado, conformando lo que a menudo se denomina su ecosistema de futuro (ilustrado esquemáticamente en la Figura 1). Este ecosistema evolucionó gradualmente con el tiempo (véanse Heinonen, 2023; Heinonen y Pouru-Mikkola, 2024 para obtener información detallada), como se describe en la siguiente cronología:
Figura 1: Ecosistema de Futuros de Finlandia (versión modificada de la Figura 1 que se encuentra en Heinonen y Pouru-Mikkola, 2024).
| Año | Tipo | Desarrollo |
| 1980 | Institucional | La Sociedad Finlandesa de Estudios del Futuro se fundó por recomendación del Consejo Central de Consejos de Investigación. Catorce instituciones de educación superior se unieron como miembros fundadores; posteriormente, otras catorce instituciones y cerca de 700 personas se convirtieron en miembros. |
| 1992 | Actividad | El Centro Finlandés de Investigación del Futuro (FFRC, por sus siglas en inglés) fue creado conjuntamente por la Universidad de Turku, la Academia Åbo y la Escuela de Economía de Turku. Su misión es formar a una comunidad de profesionales del pensamiento prospectivo e impulsar la investigación sobre métodos de prospectiva. Acoge a unos 40 estudiantes de máster y 20 doctorandos. |
| 1993 | Gobernanza | Durante una recesión severa y una crisis bancaria, el Parlamento crea un Comité para el Futuro temporal . Su propósito es integrar la visión de futuro en la toma de decisiones parlamentarias y mantener el diálogo entre el Gobierno y el Parlamento sobre escenarios a largo plazo. El Gobierno presenta un Informe sobre el Futuro en cada legislatura; el Comité lo revisa y responde, a veces con recomendaciones vinculantes. |
| 1998 | Actividad | La Academia Finlandesa del Futuro (FFA) se fundó para coordinar y promover la educación y la investigación en el ámbito del futuro en todo el país. El FFRC funciona como centro administrativo, conectando a nueve universidades de Finlandia. |
| 2000 | Gobernanza | El Comité para el Futuro se convierte en permanente, institucionalizando así el pensamiento a largo plazo como elemento central del funcionamiento parlamentario. |
| 2005 | Coordinación | La Red Nacional Finlandesa de Prospectiva , coordinada por la Oficina del Primer Ministro, reúne a instituciones nacionales, regionales y locales para integrar perspectivas a largo plazo en la formulación de políticas en todos los niveles de gobierno. |
| 2008 | Gobernancia | El Consejo de Investigación e Innovación de Finlandia se constituyó como órgano asesor presidido por el Primer Ministro. Su objetivo es desarrollar políticas de investigación e innovación que promuevan el bienestar, la educación y la cultura, así como un crecimiento económica, social y ecológicamente sostenible. |
| 2010 | Institucional | Futures Finland , una red profesional y asociación de expertos en prospectiva, se creó para conectar y fortalecer a la comunidad. |
| 2013 | Institucional | El FFRC se convierte en un departamento formal dentro de la Universidad de Turku, asegurando así su estatus institucional y financiación a largo plazo. |
| 2015 | Coordinación | Se ha creado un Grupo Directivo de Prospectiva dentro de la Oficina del Primer Ministro para coordinar los esfuerzos de prospectiva, apoyar la Red Nacional de Prospectiva e integrar la prospectiva en la toma de decisiones del gobierno. |
| 2016 | Acción | Se celebró el primer FinnSight Day , que ahora es un foro nacional anual sobre prospectiva que reúne a expertos y responsables políticos. Crea un espacio regular para la participación comunitaria y el intercambio de conocimientos. |
| 2018 | Acción | Helsingin Sanomat , el periódico más importante de Finlandia, nombra a un corresponsal permanente especializado en prospectiva para cubrir temas relacionados con el análisis prospectivo y las políticas a largo plazo. Esto demuestra que los principales medios de comunicación reconocen la importancia de la prospectiva. |
| 2021 | Coordinación | Futures Finland y Futures Sweden, con el apoyo de Futures4Europe, ponen en marcha planes para la creación de la Red Nórdica de Prospectiva con el objetivo de conectar a los profesionales de la prospectiva y compartir conocimientos especializados en toda la región. |
| 2022 | Coordinación | Se celebró en Helsinki la Primera Cumbre Mundial de Comités Parlamentarios para el Futuro. Participantes de 13 países (Austria, Canadá, Chile, Estonia, Finlandia, Islandia, Lituania, Paraguay, Filipinas, Polonia, Tailandia, Uruguay y Vietnam) demostraron el interés global en la prospectiva y los Comités Parlamentarios para el Futuro. |
| 2024 | Actividad | La 24.ª Conferencia Internacional sobre el Futuro, organizada por FFRC y FFA, se centró en los recursos naturales. Esta conferencia demuestra la posición consolidada de Finlandia como centro internacional de investigación y práctica en prospectiva. |
| 2025 | Coordinación | La Red Nórdica de Prosperidad se ha constituido formalmente, creando una estructura regional para el intercambio sistemático de conocimientos y el desarrollo de prácticas. |
Figura 2: El ecosistema de prospectiva de Finlandia, en evolución hacia un sistema integrado (1980-2025)
Las figuras 1 y 2 ilustran la amplitud y profundidad del ecosistema de prospectiva de Finlandia , que sustenta una comunidad bien conectada de profesionales, investigadores y responsables políticos. El ecosistema finlandés ha evolucionado sistemáticamente: redes profesionales de base (década de 1980) → centros de investigación especializados (1992) → estructuras de gobernanza parlamentaria (1993-2000) → mecanismos de coordinación intergubernamental (a partir de 2005). Cada nivel reforzó a los demás, creando un sistema integrado donde la prospectiva se fue incorporando gradualmente a la investigación, las políticas y la práctica.
Esto contrasta con el enfoque fragmentado y tentativo de Irlanda. En los últimos años, la reflexión sobre las generaciones futuras ha cobrado cierta relevancia en el discurso político irlandés. Por ejemplo, en noviembre de 2020, el Departamento de Gasto Público y Reforma se comprometió a establecer una función de prospectiva que analizaría las tendencias emergentes y orientaría las innovaciones futuras. El análisis de la OCDE de 2021, Hacia un sistema de prospectiva estratégica en Irlanda , identificó barreras específicas, como la falta de experiencia en estudios de futuro y las dificultades para identificar puntos de decisión política donde la prospectiva podría aportar valor. Publicaciones gubernamentales posteriores se comprometieron repetidamente a desarrollar la capacidad de prospectiva estratégica. [ii] Entre 2022 y 2023, la OCDE facilitó talleres y buscó fomentar una Comunidad de Práctica de Prospectiva Estratégica a través de una serie de seminarios web. En mayo de 2023, la OCDE observó un «claro y creciente interés por la prospectiva estratégica» dentro de la Administración Pública irlandesa.
Pero desde entonces, poco ha cambiado. A pesar de la colaboración con la OCDE entre 2020 y 2023, el enfoque de Irlanda no ha ido mucho más allá de una serie de iniciativas piloto y gestos retóricos. Es significativo que ni el Programa de Gobierno de 2020 ni el de 2025 mencionen la «prospectiva», ni contemplen la creación de un ecosistema similar al de Finlandia, donde la prospectiva está integrada estructuralmente en la investigación, la gobernanza y la sociedad civil.
Recomendaciones
En primer lugar, para impulsar el papel del futuro en la formulación de políticas irlandesas, proponemos una serie de reformas sutiles y específicas que incorporen una visión a largo plazo en las prácticas e instituciones administrativas existentes:
- Modificar el artículo 42 de la Ley de la Comisión Irlandesa de Derechos Humanos e Igualdad para incluir a las generaciones futuras.
- Revisar la Ley de Acción Climática para incorporar la equidad intergeneracional como principio rector.
- Ampliar el mandato del Interventor (Comptroller) y Auditor General para que abarque la sostenibilidad fiscal y ambiental a largo plazo.
- Reformar el Código de Gasto Público para exigir un análisis del ciclo de vida y reducir la tasa de descuento del 4% al promedio de la UE del 3% (como recomiendan Cahill y O’Connell, 2018: 3).
En segundo lugar, Irlanda debería crear un Comité para el Futuro como Comité Conjunto Permanente del Oireachtas (Parlamento de la república de Irlanda). La creación de dicho Comité sería mucho más sencilla que la de un nuevo organismo, ya que solo requeriría una modificación del Reglamento del Dáil. Ya existe amplia jurisprudencia internacional sobre su posible ámbito de actuación, composición y procedimientos, dado que comités similares funcionan con éxito en varios parlamentos nacionales (El Comité del Futuro, 2022). Este Comité constituiría un socio institucional idóneo para un Comisionado para la Generación del Futuro —en caso de que se creara dicho cargo—, creando así un foro parlamentario para el diálogo sobre políticas a largo plazo.
En tercer lugar, Irlanda necesita una institución comparable al Centro de Investigación del Futuro de Finlandia , dedicada a formar a profesionales del futuro y a impulsar la investigación sobre metodologías y prácticas de prospectiva. Del mismo modo que el Estado depende de instituciones para la formación de los ingenieros civiles que diseñan y mantienen su infraestructura física, también necesita un centro que fomente la especialización en métodos de prospectiva para fortalecer su capacidad de anticipación en todos los sectores de la economía. La creación de un Centro de Investigación del Futuro irlandés podría ser una forma eficaz para que Research Ireland fortalezca esta capacidad y fomente la especialización. Esto proporcionaría la infraestructura profesional y los profesionales capacitados necesarios para apoyar tanto la labor de un Comisionado como las actividades de prospectiva del gobierno en general.
En cuarto lugar, si bien somos cautelosos a la hora de crear nuevos organismos, la disolución de Forfás en 2014 dejó un vacío significativo en la capacidad del Estado para desarrollar estrategias coherentes y a largo plazo para la investigación y la innovación. Para abordar esta situación, proponemos la creación de un nuevo Consejo de Investigación e Innovación , inspirado en el Consejo de Investigación e Innovación de Finlandia . Este organismo tendría el mandato legal de considerar cómo debería evolucionar el ecosistema de investigación e innovación de Irlanda a largo plazo y cómo diseñar e implementar políticas en estos ámbitos de la manera más eficaz. Debería estar integrado en el Departamento del Taoiseach para destacar que las innovaciones sociales —como una renta básica universal— son igual de importantes, o incluso más, que las innovaciones basadas en ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (CTIM), especialmente para las generaciones futuras. Idealmente, debería estar ubicado dentro de la Oficina Nacional de Desarrollo Económico y Social (NESDO), la organización matriz del Consejo Nacional Económico y Social (NESC), lo que le permitiría compartir servicios y recursos con el NESC, manteniendo al mismo tiempo un mandato distinto pero complementario.
En quinto lugar, Irlanda debería iniciar un diálogo nacional sobre el futuro a largo plazo, inspirado en el diálogo galés « El Gales que queremos » (2014-2015). Irlanda ha demostrado liderazgo internacional en democracia deliberativa a través de sus Asambleas Ciudadanas, proporcionando una base sólida para la participación pública sostenida sobre la Irlanda que queremos crear para las generaciones futuras. Este proceso, que involucra a la sociedad civil, los sindicatos, las instituciones académicas y los medios de comunicación, complementaría la labor de un Comisionado, al tiempo que generaría el mandato público necesario para una legislación integral similar a la Ley de Bienestar de las Generaciones Futuras de Gales de 2015. La experiencia galesa y finlandesa demuestra que una legislación integral requiere años de trabajo preliminar para construir comprensión, aspiraciones compartidas y voluntad política.
Un Comisionado para las Generaciones Futuras puede desempeñar un papel fundamental en el panorama institucional de Irlanda: sensibilizar, promover una visión a largo plazo y exigir responsabilidades al gobierno respecto a sus compromisos intergeneracionales. Sin embargo, para maximizar la eficacia del Comisionado y garantizar su sostenibilidad, dicha oficina debe integrarse en un ecosistema más amplio de prácticas de prospectiva, capacidad de investigación, estructuras parlamentarias y mecanismos de rendición de cuentas reformados. En conjunto, estas reformas complementarias crearían la arquitectura institucional que Irlanda necesita para incorporar de forma genuina la visión a largo plazo en la gobernanza, más allá de una sola oficina, en una red de instituciones y prácticas que se refuerzan mutuamente y que integran la perspectiva de futuro en el funcionamiento habitual del Gobierno.
Datos de contacto de los autores: Donncha Kavanagh, University College Dublin ( donncha.kavanagh@ucd.ie ) y Ray Griffin, South-East Technological University ( ray.griffin@setu.ie )
Referencias
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Cahill N y O’Connell L (2018) Análisis de costo-beneficio, medio ambiente y cambio climático . Documentos de la Secretaría del NESC, noviembre. Dublín: Consejo Nacional Económico y Social. Disponible en: https://www.nesc.ie/publications/cost-benefit-analysis-environment-and-climate-change/ (consultado el 8 de septiembre de 2025).
Davidson J (2020) #futuregen: Lecciones de un país pequeño . Chelsea Green Publishing.
De Bréadún D (2008) Solo se aprobó un proyecto de ley de iniciativa privada de entre 87 – FG. The Irish Times , 14 de julio. Disponible en: https://www.irishtimes.com/news/only-one-private-members-bill-in-87-enacted-fg-1.944657 (consultado el 21 de octubre de 2025).
Gore A (2006) La Tierra en la balanza: Ecología y espíritu humano. Nueva York: Rodale.
Heinonen S (2023) Proceso y prácticas de prospectiva nacional finlandesa para la toma de decisiones basada en evidencia: ¿cómo incluir a las generaciones futuras? Pertsonak eta Antolakunde Publikoak Kudeatzeko Euskal Aldizkaria= Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas (5). Instituto Vasco de Administración Pública= Herri Arduralaritzaren Euskal…: 68–79.
Heinonen S y Pouru-Mikkola L (2024) Breve historia del establecimiento del campo de los estudios de futuro en Finlandia. En: Villman T, Heinonen S y Pouru-Mikkola L (eds) Nuestro mundo de estudios de futuro como un mosaico (Parte 1) . Serie de estudios de futuro 10. Helsinki: Sociedad Finlandesa de Estudios de Futuro, pp. 11–21. Disponible en: https://www.tutuseura.fi/wp-content/uploads/2024/07/Our-World-of-Futures-Studies-as-a-Mosaic-part-one.pdf (consultado el 9 de octubre de 2025).
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El Comité del Futuro (2022). Cumbre Mundial de los Comités del Futuro 2022. Parlamento de Finlandia. Disponible en: https://www.eduskunta.fi/world-summit-committees-future.
[i] Entre enero de 2002 y junio de 2007, de 87 proyectos de ley de miembros privados publicados, solo uno se convirtió en ley (De Bréadún, 2008).
[ii] Véase Estrategia de renovación de la función pública 2030 (2021), Plan de acción para la renovación de la función pública 2024 (2021), Impacto 2030: Estrategia de investigación e innovación de Irlanda (2022), Mejores servicios públicos: Estrategia de transformación de la función pública 2030 (2023)
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