David Shreve (CASSE)
En los sistemas de tope y comercio «cap and trade» de emisiones, el gobierno establece un límite, generalmente a la contaminación o la extracción de recursos. La cantidad de contaminación o extracción se divide en permisos, que se asignan a las empresas contaminantes o extractivas. Estas empresas pueden comercializar sus permisos no utilizados en el mercado.
Las políticas de tope y comercio de emisiones prometen una reducción significativa a un coste óptimo. Pero ¿la experiencia con estos sistemas confirma esta promesa?
Estados Unidos y otros países han probado diversos sistemas de tope y comercio de emisiones. Hemos identificado factores que a menudo determinan el éxito o el fracaso. Por ejemplo, las diferentes capacidades de conservación e innovación tecnológica de los participantes en el comercio suelen determinar el éxito relativo.
El contexto macroeconómico y climatológico también influye. Una recesión económica, por ejemplo, puede reducir la demanda (y los precios de los derechos de emisión del sistema de tope y comercio) hasta el punto de que el comercio de derechos de emisión se vuelva irrelevante .
Estas y otras lecciones aprendidas se aplican a la Ley de Tope y Comercio de Recursos Naturales y Electricidad (NRECT) de CASSE , un proyecto de ley complementario de la Ley de Economía de Estado Estacionario . La Ley NRECT encarna la sostenibilidad real, lo que implica limitar el consumo de materiales y energía en todo el espectro de la producción y el consumo.
La madera, un recurso renovable, y el mineral de hierro, un recurso no renovable, sirven como prototipos para sectores al inicio del proceso de producción. Como ejemplo de limitación generalizada de la producción y el consumo, la Ley NRECT incluye un sistema de tope y comercio de emisiones para la generación de electricidad. El objetivo principal es frenar una economía desbocada, pero limitar la electricidad también ayuda a mitigar el cambio climático, ya que la generación de electricidad es la segunda mayor fuente de gases de efecto invernadero en Estados Unidos.
La historia reciente de los sistemas de límite y comercio de emisiones.
Existe un gran interés en el desarrollo de nuevos programas de reducción de emisiones a través del mecanismo de mercado» tope y comercio». China, por ejemplo, los está probando en diversos mercados. Se han implementado varias docenas de sistemas en todo el mundo, muchos de ellos con un alcance o impacto limitados. Sin embargo, la mayoría de los analistas de sistemas de tope y comercio reconocen siete programas emblemáticos , que suelen clasificarse en tres grandes categorías.
La primera categoría comprende dos sistemas estadounidenses pioneros, liderados por la Agencia de Protección Ambiental (EPA): uno diseñado para eliminar gradualmente la gasolina con plomo y el otro para reducir la lluvia ácida. El gobierno implementó estos programas pioneros entre las décadas de 1970 y 1990. Les siguieron cuatro programas regionales estadounidenses en California y el noreste. Centrados en la reducción del ozono troposférico, el dióxido de azufre y los gases de efecto invernadero, estos programas conforman la segunda categoría de programas emblemáticos de tope y comercio de emisiones. La tercera categoría incluye el mayor de los siete sistemas destacados: el sistema de reducción de gases de efecto invernadero de la Unión Europea, integrado por 31 países, que se introdujo en una fase piloto en 2003.
El innovador programa de lluvia ácida
El Título IV de las enmiendas a la Ley de Aire Limpio de 1990 estableció el primer sistema de comercio de derechos de emisión a gran escala . La EPA diseñó el sistema para reducir las emisiones de dióxido de azufre de las centrales eléctricas de carbón, la fuente claramente implicada de la lluvia ácida del país. La justificación era que el comercio de derechos de emisión abordaría la disparidad en los costes de cumplimiento entre los generadores de electricidad.
Sin embargo, el programa de comercio de emisiones se introdujo solo después de una estricta regulación de «mando y control»* de la Fase Uno (1995-1999) de las plantas más grandes y contaminantes del país. El comercio comenzó en la Fase Dos (2000-2010). Los derechos de emisión se asignaron en función del consumo de combustible durante el período 1985-1987.
Entre 1990 y 2007, las emisiones de dióxido de azufre disminuyeron un 43 % , a pesar de que la generación de electricidad a partir de centrales de carbón aumentó aproximadamente un 26 %. Los objetivos se cumplieron tan rápido como se predijo. Este programa llegó a considerarse una prueba exitosa de la eficiencia del sistema de topes y comercio de emisiones.
Lecciones aprendidas: Principios de un buen programa de topes y comercio de emisiones
¿Qué hemos aprendido de la experiencia con los sistemas de tope y comercio de emisiones? En primer lugar, la industria eléctrica ha sido el objetivo más exitoso en términos de impacto.
En programas anteriores de tope y comercio de emisiones de energía eléctrica, el cumplimiento era universal , debido al marco de regulación y supervisión preexistente para la industria. Además, la creciente presencia de mercados mayoristas de electricidad interestatales facilitó la negociación. Esto proporcionó flexibilidad a participantes con diferentes capacidades de cambio, un factor clave en todos los sistemas de tope y comercio.
Estos programas pueden tener éxito en otras industrias, especialmente en aquellas con regulaciones o límites de producción preexistentes y en mercados mayoristas interestatales. Las industrias maderera y siderúrgica estadounidenses ofrecen ejemplos de recursos renovables y no renovables para los cuales los sistemas de tope y comercio de emisiones pueden funcionar de manera eficiente y eficaz.
Otra lección aprendida es que el comercio de derechos de emisión es susceptible de fugas . Cuando el mercado se extiende más allá de la jurisdicción de un sistema de tope y comercio, las preocupaciones sobre la competitividad y la facilidad de reubicación dificultan la eficacia del comercio de derechos de emisión. Sin embargo, los mercados internacionales también son difíciles de supervisar y controlar. En cuanto a la protección contra fugas, los programas nacionales probablemente sean la solución ideal. Ofrecen menos oportunidades para la reubicación de la contaminación o la extracción que los programas regionales, y son más fáciles de regular que los programas internacionales.
Los costos adicionales son esenciales para los sistemas de tope y comercio de derechos de emisión. Si los precios de los derechos de emisión caen demasiado, las empresas podrían verse incentivadas a extraer o contaminar más. En el caso de los sistemas de energía eléctrica, los precios de los derechos de emisión tienden a no alcanzar un estándar viable debido a la gran diferencia entre los precios de los combustibles fósiles y los de las energías renovables.
Sin embargo, también hemos aprendido que el aumento de los precios de las materias primas suele afectar más a los consumidores de bajos ingresos . Esto se debe a que la demanda de muchos productos básicos, como la electricidad, es muy inelástica; la gente sigue comprándola a un nivel mínimo incluso cuando el precio sube. Para lograr la reducción de la contaminación o la conservación de los recursos sin que los ciudadanos más pobres paguen el mayor coste, la mitigación de precios complementarios es un principio clave.
Finalmente, hemos aprendido que los derechos de emisión deben estar vinculados a los niveles de producción habituales previos. Estos niveles pueden ser difíciles de determinar. Un programa de comercio de emisiones de la UE fracasó notablemente en este aspecto, al asignar derechos de emisión basándose en múltiples consideraciones políticas y sociales. Como resultado, tuvo que recurrir en gran medida a regulaciones tradicionales de mando y control.
Presentación de la Ley de Tope y Comercio de Recursos Naturales y Electricidad
Estos principios del comercio de derechos de emisión se aplican a la Ley de Tope y Comercio de Recursos Naturales y Electricidad (NRECT) , un proyecto de ley derivado de la Ley de Economía de Estado Estacionario . Las secciones 1 a 3 del proyecto de ley establecen su título breve, las conclusiones y declaraciones del Congreso, y las definiciones.
La Sección 4 describe los límites y procedimientos operativos de un sistema de tope y comercio de madera y celulosa. El Servicio Forestal de Estados Unidos establecerá un programa decenal de límites anuales decrecientes para la extracción nacional de madera. Estos límites se basan en los objetivos de cero deforestación neta ni degradación forestal, y de no convertir bosques naturales en plantaciones forestales. El 90 % de las asignaciones totales bajo el límite de extracción de madera se asigna a empresas con base en los niveles de producción anteriores. El 10 % restante es subastado por el Servicio Forestal. Las empresas del sistema pueden comercializar las asignaciones no utilizadas.
La Sección 5 establece una medida complementaria diseñada para fortalecer este sistema. Estudios del Servicio Forestal de Estados Unidos revelan que la mayoría de los propietarios de pequeñas explotaciones madereras tienen poco acceso a la planificación forestal profesional. Dicha planificación es esencial para eliminar la deforestación fácilmente evitable en estas tierras, lo que podría contrarrestar considerablemente el éxito del sistema de tope y comercio de derechos de emisión. Para incorporar a los propietarios de pequeñas explotaciones madereras al sistema de topes y comercio de derechos de emisión, la Sección 5 exige Planes de Acción Forestal Estatales para los propietarios privados, no corporativos, de masas madereras de más de diez acres.
La Sección 6 de la Ley NRECT describe los límites y procedimientos operativos de un sistema de tope y comercio de emisiones para la extracción de mineral de hierro. Se trata de una red comercial que comprende las pocas empresas mineras de mineral de hierro que siguen activas en Estados Unidos. Los límites de extracción se ajustan a la capacidad limitada de las principales operaciones mineras , ubicadas principalmente en Minnesota y Michigan. Estos límites deberían ir acompañados de iniciativas para reciclar y reutilizar los productos de hierro y acero, dado el inminente agotamiento de los yacimientos existentes o el alcance de los límites de la NRECT. Este sistema de topes y comercio se limita a una industria significativa, pero sirve como un prototipo útil para otras industrias dedicadas a la extracción similar de recursos no renovables.
La Sección 7 describe los límites y procedimientos operativos de un sistema de tope y comercio de emisiones de electricidad. Mientras que los programas anteriores de tope y comercio de emisiones de la industria eléctrica han limitado las emisiones, el NRECT limita la generación de electricidad , medida en megavatios hora. En esta sección buscamos un estado estable, aunque también esperamos una reducción de emisiones derivada de ello.
Todo consumo energético —y, de hecho, toda actividad económica— está vinculado al impacto ecológico. El cambio climático es solo uno de los seis límites planetarios que hemos superado . Si mantuviéramos (o incrementáramos) los niveles actuales de consumo de electricidad, pero lo suscribiéramos íntegramente a fuentes renovables, se mitigaría el cambio climático. Sin embargo, como reflejo del fenómeno conocido como la paradoja de Jevons , esto podría llevarnos a superar aún más otros límites, como la integridad de la biosfera y el agotamiento del agua dulce.
Centrar la generación de electricidad en lugar de las emisiones podría generar externalidades indeseables. Sin una normativa complementaria sobre emisiones, las empresas se verían incentivadas a utilizar la fuente de energía más económica , que suele ser el carbón o el gas natural. Se podrían utilizar políticas regulatorias de comando y control para limitar el uso de combustibles fósiles. De lo contrario, un programa de tope y comercio de emisiones para la extracción de carbón y gas natural podría servir como una enmienda temprana a la Ley NRECT.
Otra preocupación es que un límite a la generación eléctrica podría provocar apagones o caídas de tensión en algunas comunidades, especialmente en zonas políticamente marginadas. Para evitarlo, el artículo 7 incluye límites a la cantidad de permisos que una empresa puede comercializar. La Ley NRECT también incluye normas de precios, en su artículo 8, diseñadas para fomentar el uso eficiente de la electricidad en áreas residenciales, comerciales e industriales. Reducir la demanda general de electricidad es clave para evitar interrupciones inequitativas del servicio.
La Sección 8 también está diseñada para mitigar los efectos inequitativos del sistema de tope y comercio de emisiones sobre los precios. Exige que la Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC) establezca tres niveles de consumo de electricidad. El primer nivel representa los niveles «sostenibles y equitativos» de consumo de electricidad que un hogar o empresa necesita para operar. El segundo y el tercer nivel representan niveles de consumo de electricidad progresivamente más altos. Los precios progresivamente más altos del segundo nivel y del tercer nivel (punitivo) se utilizan para subsidiar el consumo del primer nivel, cuyos precios no pueden superar un límite establecido por la FERC. Este mecanismo de fijación de precios estándar garantiza que los precios más altos no se trasladen desproporcionadamente a los hogares de bajos ingresos, quienes no pueden evitar un cierto nivel de consumo de electricidad para subsistir.
La Sección 9, también destinada a compensar la distribución desigual de los costes, describe las disposiciones para dos nuevos fondos de reducción de gases de efecto invernadero. Uno se destina a proyectos de investigación y desarrollo de energías renovables, y el otro a la asistencia a las compañías eléctricas durante fenómenos climáticos extremos. Estos fondos albergan todos los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión del programa de tope y comercio de la electricidad. (Son similares a las subastas descritas para el programa de tope y comercio de la madera y la celulosa).
Al integrar los principios de tope y comercio efectivos, el sistema propuesto, los estándares de precios y los fondos promueven reducciones verificables y equitativas de la actividad económica innecesaria, las emisiones de gases de efecto invernadero y otros impactos ecológicos.
Finalmente, las secciones 11 y 12 establecen las sanciones para quienes infrinjan la Ley NRECT. Para los programas de mineral de hierro y electricidad, las sanciones ascienden a 10 y 1 millón de dólares, respectivamente. El programa maderero está supervisado por el Servicio Forestal del Departamento de Agricultura, el programa de mineral de hierro por la Oficina de Recuperación y Cumplimiento de la Minería a Cielo Abierto del Departamento del Interior, y el programa de electricidad por la FERC.
La Ley NRECT aprovecha las lecciones aprendidas de las estructuras de tope y comercio de emisiones, tanto pasadas como actuales. Promete una protección ambiental avanzada, a la vez que protege a los consumidores más vulnerables. La Ley NRECT combina el comercio con la regulación tradicional de comando y control y limita los sistemas de comercio a participantes fácilmente monitoreados.
Si los participantes carecen de los recursos necesarios para cumplir con los límites, los ingresos del comercio de derechos de emisión pueden ayudarles a realizar los cambios necesarios. En el caso de recursos renovables como la madera, recursos no renovables como el hierro y la generación de electricidad (con impacto ambiental independientemente de cómo se produzca), el sistema de topes y comercio de derechos de emisión puede ayudarnos a satisfacer nuestras necesidades y, al mismo tiempo, acercarnos a una economía estable, sostenible y auténtica.
* La regulación por mando y control es un método para dirigir y gestionar un sistema o proceso mediante el ejercicio de autoridad y la supervisión constante de sus acciones para asegurar que se mantenga dentro de los parámetros deseados. Implica una regulación de límites máximos de contaminación fijos. Al contrario de los sistema de mercado de emisiones, donde los límites máximos de emisiones se regulan a través de un tope de permisos de emisión que se repartiran entre los actores por medio del precio del mercado (subastas), en el caso de regulación por mado, el límite de contaminación está marcado por ley y es fijo para cualquier actor, sea cual sea su situación, independiente del uso de la tecnología o del grado de innovación.
https://steadystate.org/introducing-natural-resources-electricity-cap-and-trade-act/
