Hoja de ruta para erradicar la pobreza más allá del crecimiento

Mandato del Relator Especial de la ONU sobre la pobreza extrema y los derechos humanos (Olivier De Schutter). Resumen del documento original A Roadmap for Eradicating Poverty Beyond Growth

1. INTRODUCCIÓN Y MARCO INSTITUCIONAL

La «Hoja de Ruta para Erradicar la Pobreza Más Allá del Crecimiento» (Roadmap for Eradicating Poverty Beyond Growth) es la culminación de un proceso participativo global de 18 meses liderado por Olivier De Schutter en cumplimiento de la resolución 53/10 del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Su propósito fundamental es ofrecer asesoramiento estratégico a los Estados miembros para alcanzar los objetivos de la Agenda 2030 a través de un enfoque basado en derechos humanos, superando el dogma del crecimiento económico ilimitado medido a través del Producto Interno Bruto (PIB).

El documento se estructura en dos grandes bloques:

• Primera parte: Corresponde al marco analítico y al diagnóstico presentados originalmente ante el Consejo de Derechos Humanos.
• Segunda parte: Detalla un catálogo operativo inédito compuesto por 80 medidas de política pública aplicables tanto a nivel doméstico como multilateral.

La premisa central del informe es tajante: la pobreza y la desigualdad no son subproductos accidentales del sistema económico, sino el resultado predecible y directo de elecciones de política pública (cómo se diseñan los impuestos, cómo se regulan los mercados de trabajo, cómo se financian los servicios esenciales y a quién se le otorga voz política). Por lo tanto, si los gobiernos poseen las herramientas institucionales para «manufacturar» la pobreza, tienen asimismo la capacidad soberana y legal para desmantelarla.

2. EL DIAGNÓSTICO CRÍTICO: EL FRACASO DEL MODELO «CRECER-RECAUDAR-TRANSFERIR»

Durante décadas, la receta económica global dominante dictaba que la única solución viable contra la miseria era expandir la producción agregada para que el «efecto goteo» (trickle-down) elevara las condiciones de vida generales. La Hoja de Ruta demuestra empíricamente el fallo definitivo de esta promesa:

1. Desacoplamiento estructural: En las últimas décadas, mientras los ingresos nacionales y las economías crecían, los salarios reales se estancaban, el empleo se precarizó masivamente, el coste de la vivienda se disparó por dinámicas especulativas y las grandes fortunas se concentraron de forma obscena en una reducida élite.
2. Límites biofísicos y climáticos: El paradigma del crecimiento infinito asume la existencia de recursos planetarios inagotables. Perseguir este enfoque acelera el colapso ecológico y el cambio climático, fenómenos que impactan con severidad asimétrica a las comunidades empobrecidas, quienes históricamente son las que menos emisiones han generado.
3. Insuficiencia de la redistribución ex-post: Los esquemas de bienestar tradicionales basados en el ciclo «grow-tax-transfer» (crecer, recaudar impuestos y realizar transferencias asistenciales) actúan meramente como paliativos paliativos «aguas abajo» (downstream). Son estructuralmente incapaces de compensar economías que «aguas arriba» (upstream) están explícitamente diseñadas para generar precarización.

3. LAS SEIS DIMENSIONES DE LA POBREZA EN EL SIGLO XXI

El informe propone una deconstrucción profunda del concepto de pobreza, articulándolo en seis dimensiones clave para evitar diagnósticos simplistas o puramente contables:

• A. Pobreza monetaria: El documento critica los umbrales estáticos internacionales (como las líneas de pobreza extrema del Banco Mundial), argumentando que son artificialmente bajos, ocultan la verdadera dimensión de la privación económica y no consideran el coste real de una vida digna y autónoma en entornos mercantilizados.
• B. Pobreza multidimensional: Entendida como la privación simultánea y entrelazada de derechos fundamentales: educación de calidad, sanidad universal, acceso a agua potable, saneamiento seguro, energía limpia y conectividad digital.
• C. La experiencia vivida de la pobreza: Incorpora testimonios directos que evidencian que la pobreza es, en esencia, una experiencia humana caracterizada por el estigma social, la humillación institucional burocrática, el miedo constante al futuro y la erosión sistémica de la agencia política de los individuos.
• D. La cara moderna de la pobreza: Analiza fenómenos emergentes de alta gravedad como los trabajadores pobres (personas con empleo formal cuyos ingresos no cubren la cesta básica), la pobreza de tiempo (que afecta mayoritariamente a las mujeres debido a la desigual carga de trabajo de cuidados) y la exclusión provocada por la digitalización forzada de los servicios públicos («pobreza digital»).
• E. La desigualdad como motor: Se demuestra que la concentración extrema de ingresos y riqueza bloquea la movilidad social, encarece artificialmente bienes básicos como el suelo o la vivienda y deriva en la «captura política» de las instituciones democráticas por parte del poder corporativo.
• F. Violación de derechos humanos: La persistencia de la pobreza extrema se tipifica jurídicamente como una violación flagrante y continuada de los derechos económicos, sociales, culturales y civiles de los ciudadanos, comprometiendo la responsabilidad internacional de los Estados.

4. LOS SEIS PILARES DE LA TRANSFORMACIÓN ECONÓMICA

Para operativizar la transición hacia una «Economía de los Derechos Humanos», las 80 medidas políticas de la Hoja de Ruta se organizan en cinco ejes transversales, unificados bajo el principio irrenunciable de la planificación democrática y la gobernanza participativa (haciendo que las personas afectadas participen directamente en el diseño y monitoreo de las políticas).

Pilar 1: Transformación de los Sistemas Económicos y Fiscalidad Justa

Este pilar aborda las normas, instituciones y estructuras de poder fundamentales que configuran la generación, distribución y gestión de la riqueza en la economía.

Se centra en la transformación de los sistemas fiscales, la gobernanza monetaria y financiera, la regulación empresarial, la política industrial y las instituciones de mercado, de modo que la actividad económica se alinee con las obligaciones en materia de derechos humanos, la justicia social y la sostenibilidad ecológica, en lugar de estar organizada en torno al imperativo del crecimiento continuo.

Las políticas de este pilar se organizan en varias áreas que se refuerzan mutuamente: establecer sistemas fiscales justos y eficaces que limiten la excesiva concentración de la riqueza y garanticen que las empresas contribuyan con la parte que les corresponde; emprender reformas fiscales ecológicas que armonicen la tributación con la responsabilidad ambiental; reorientar la política monetaria y las finanzas públicas hacia la inversión social y ecológica; fortalecer la gestión democrática de los sectores estratégicos y orientar la inversión privada mediante políticas industriales y crediticias; frenar la especulación financiera y reequilibrar el papel de las finanzas privadas; abordar el poder de mercado excesivo mediante marcos de competencia sólidos; y expandir la economía social y solidaria a través de marcos jurídicos, financieros y de contratación pública que la apoyen.

En conjunto, estas propuestas buscan transformar la manera en que se movilizan y asignan los recursos, se toman las decisiones de inversión y se distribuye el poder económico en la sociedad. Al situar las prioridades democráticas, la equidad y la resiliencia a largo plazo en el centro de la gobernanza económica, este pilar pretende crear las condiciones estructurales necesarias para la erradicación de la pobreza dentro de los límites planetarios, permitiendo que los sistemas económicos sirvan al bienestar colectivo en lugar de a intereses privados concentrados.

Pilar 2: Trabajo Decente, Cuidados y Democracia Económica

Este pilar aborda la organización del trabajo, los medios de vida y los cuidados como ejes centrales para erradicar la pobreza y avanzar hacia una economía de los derechos humanos más allá del crecimiento. Reconoce que los mercados laborales y los sistemas de cuidado no son neutrales, sino espacios donde se producen desigualdades y donde las relaciones de poder determinan el acceso al ingreso, la seguridad y el tiempo.

El pilar responde a transformaciones estructurales como la precarización, la informalidad, la economía de plataformas, la automatización y el debilitamiento de la negociación colectiva, factores que alimentan la pobreza laboral. Paralelamente, destaca que el trabajo de cuidados —remunerado y no remunerado— es el pilar del bienestar social, aunque sigue estando sistemáticamente devaluado y desigualmente distribuido.

Las políticas de este bloque buscan garantizar medios de vida seguros mediante garantías de empleo, salarios vitales y estándares laborales estrictos, combatiendo discriminaciones estructurales por género, discapacidad o migración. Más allá de mejorar las condiciones actuales, se promueven reformas para reequilibrar el poder entre trabajadores y empleadores, fortaleciendo la libertad de asociación, la democracia en el lugar de trabajo y la negociación colectiva.

Asimismo, se propone redirigir la inversión y el empleo hacia sectores socialmente útiles y ecológicamente sostenibles (salud, educación, restauración ecológica y cuidados). Medidas como la reducción de la jornada laboral permiten distribuir el empleo de forma más justa, mejorar el bienestar y disminuir el impacto ecológico.

Finalmente, el pilar sitúa en su núcleo la construcción de una organización social justa de los cuidados. Invertir en sistemas universales de cuidado, dignificar las condiciones de sus trabajadores y reconocer el cuidado no remunerado son pasos indispensables para reducir la pobreza y la brecha de género, reorientando las prioridades económicas hacia el sostenimiento de la vida en lugar de la maximización de la producción.

Pilar 3: Servicios Básicos Universales y Protección Social Incondicional

Este pilar establece las bases materiales e institucionales de una economía de los derechos humanos, asegurando que nadie carezca de las condiciones esenciales para una vida digna. Su enfoque integra los Servicios Básicos Universales (SBU) con la protección social universal, garantizando el acceso seguro a salud, educación, vivienda, alimentación, agua, energía limpia, movilidad y conectividad digital, junto con un soporte de ingresos a lo largo de la vida. Al fortalecer la provisión en especie y la seguridad de ingresos, se reduce directamente la pobreza, se desvinculan las necesidades básicas de los mercados volátiles y el empleo precario, y se genera resiliencia frente a perturbaciones económicas, sanitarias y climáticas.

Esta estrategia responde a dos realidades estructurales: la ineficacia de las políticas dependientes del crecimiento para evitar la privación y los riesgos de exclusión derivados de la mercantilización de los servicios esenciales. Por ello, la Hoja de Ruta define los servicios básicos y la seguridad social como derechos legales exigibles a través de sistemas universales que priorizan la idoneidad, la accesibilidad, la no discriminación y la rendición de cuentas.

Las políticas se organizan en dos bloques complementarios:

1. Servicios Básicos Universales: Medidas para expandir y mejorar los sistemas de provisión públicos o regulados. El énfasis radica en la universalidad en lugar de la focalización, la desmercantilización de sectores clave y una gobernanza democrática y participativa que salvaguarde la equidad.
2. Protección Social Universal: Propuestas para construir sistemas de seguridad socioecológica que anticipen crisis climáticas y de transición. Incluye garantías de ingresos mínimos basadas en derechos, el fortalecimiento de la protección del ciclo vital y la evaluación de la renta básica universal como un complemento en efectivo (nunca un sustituto) de los servicios públicos.

Finalmente, el pilar aborda la financiación del bienestar sostenible bajo restricciones ecológicas y de menor crecimiento. Para ello, propone reducir la demanda de asistencia mediante inversiones preventivas, diversificar los ingresos hacia una fiscalidad progresiva y ecológica, redirigir subsidios dañinos y coordinar la política monetaria y fiscal para ampliar el espacio de gasto.

La evidencia demuestra que el acceso a servicios públicos robustos está más vinculado al bienestar que el crecimiento del PIB. Al proporcionar un «ingreso virtual» en especie y priorizar modelos colectivos, los SBU mitigan la desigualdad y favorecen la transición hacia patrones de consumo de bajo impacto compatibles con los límites planetarios.

Este pilar aborda cómo financiar Estados de bienestar sostenibles sin depender de la expansión continua del PIB, superando el vínculo histórico entre los ingresos sociales y el crecimiento económico. La dependencia actual se debe al desequilibrio entre la demanda de gasto (impulsada por el envejecimiento, la desigualdad y el colapso ecológico) y unos ingresos atados a salarios y consumo. La alternativa propone una estrategia estructural basada en tres acciones:

Propone reformas preventivas y predistributivas para reducir la demanda de bienestar a largo plazo. Servicios públicos universales, salud preventiva, reducción de la jornada laboral, garantías de empleo y políticas de mitigación climática evitan los costos derivados de la pobreza, el desempleo y el daño ambiental. Al pasar de la compensación posterior a la prevención previa, el sistema resulta menos costoso y menos dependiente del crecimiento como amortiguador fiscal.

Reestructura la financiación mediante una fiscalidad progresiva sobre la riqueza acumulada y el consumo de lujo, junto con impuestos corporativos y ambientales. Al gravar activos fijos en lugar de flujos, los impuestos a la riqueza dependen menos del crecimiento anual. Esto se complementa con la desmercantilización de servicios clave como salud y pensiones para frenar la inflación de costos, y con la reasignación del gasto público lejos de subsidios dañinos o el sector militar.

Introduce la coordinación monetario-fiscal y la creación democrática de dinero. Una emisión pública regulada y alineada con la estabilidad de precios puede financiar servicios universales y sistemas de cuidado no lucrativos que la banca comercial no cubre. Junto con una política monetaria verde que redirija el financiamiento privado, se amplía el espacio fiscal sin exigir crecimiento perpetuo.

En conjunto, estas reformas demuestran que los sistemas de protección social no colapsan sin crecimiento, sino que se estabilizan alineando el bienestar con los límites planetarios.

Este pilar aborda cómo financiar Estados de bienestar sostenibles sin depender de la expansión continua del PIB, superando el vínculo histórico entre los ingresos sociales y el crecimiento económico. La dependencia actual se debe al desequilibrio entre la demanda de gasto (impulsada por el envejecimiento, la desigualdad y el colapso ecológico) y unos ingresos atados a salarios y consumo. La alternativa propone una estrategia estructural basada en tres acciones:

Propone reformas preventivas y predistributivas para reducir la demanda de bienestar a largo plazo. Servicios públicos universales, salud preventiva, reducción de la jornada laboral, garantías de empleo y políticas de mitigación climática evitan los costos derivados de la pobreza, el desempleo y el daño ambiental. Al pasar de la compensación posterior a la prevención previa, el sistema resulta menos costoso y menos dependiente del crecimiento como amortiguador fiscal.

Reestructura la financiación mediante una fiscalidad progresiva sobre la riqueza acumulada y el consumo de lujo, junto con impuestos corporativos y ambientales. Al gravar activos fijos en lugar de flujos, los impuestos a la riqueza dependen menos del crecimiento anual. Esto se complementa con la desmercantilización de servicios clave como salud y pensiones para frenar la inflación de costos, y con la reasignación del gasto público lejos de subsidios dañinos o el sector militar.

Introduce la coordinación monetario-fiscal y la creación democrática de dinero. Una emisión pública regulada y alineada con la estabilidad de precios puede financiar servicios universales y sistemas de cuidado no lucrativos que la banca comercial no cubre. Junto con una política monetaria verde que redirija el financiamiento privado, se amplía el espacio fiscal sin exigir crecimiento perpetuo.

En conjunto, estas reformas demuestran que los sistemas de protección social no colapsan sin crecimiento, sino que se estabilizan alineando el bienestar con los límites planetarios.

Pilar 4: Justicia Ecológica y Gestión de los Bienes Comunes

Este pilar aborda los fundamentos ecológicos de la erradicación de la pobreza, reconociendo que el colapso climático, la pérdida de biodiversidad, la contaminación y el agotamiento de los recursos dañan desproporcionadamente a las personas empobrecidas y profundizan las desigualdades existentes. Parte de la premisa de que la superación de la pobreza y la sostenibilidad ecológica son inseparables: sin estabilizar el clima y proteger los ecosistemas, los avances en salud, seguridad alimentaria, vivienda y medios de vida no pueden sostenerse. Sin embargo, las acciones ambientales que ignoran los impactos distributivos corren el riesgo de reforzar la exclusión, el despojo y la inseguridad. Por lo tanto, se plantea un enfoque de transición ecológica basado en los derechos humanos, la suficiencia, la justicia y la corresponsabilidad.

En lugar de tratar la política ambiental como simples ajustes técnicos, este pilar se enfoca en los impulsores estructurales de la degradación arraigados en los sistemas económicos actuales. Entre ellos destacan el sobreconsumo de los grupos de altos ingresos, los modelos de producción extractivos, el control desigual de la tierra y la externalización de los costos ambientales hacia las comunidades vulnerables y las generaciones futuras. Se propone reorientar la actividad económica para satisfacer las necesidades humanas dentro de los límites planetarios mediante límites vinculantes al uso de recursos y emisiones, medidas para frenar el consumo de lujo o derrochador, y transiciones sistémicas hacia modos de producción y consumo circulares. Esto reduce el flujo material mientras se salvaguardan niveles de vida dignos.

Asimismo, el pilar enfatiza la protección y gobernanza democrática de los bienes comunes (tierra, agua, bosques y biodiversidad), reconociendo que la seguridad de la tenencia y la gestión comunitaria son esenciales para la integridad ambiental y para prevenir el empobrecimiento por despojo. El reconocimiento legal de los derechos de la naturaleza y las salvaguardas contra el acaparamiento de recursos buscan alinear la conservación con la justicia y los medios de vida locales.

A nivel global, aborda la distribución desigual de responsabilidades e impactos entre países mediante medidas de solidaridad internacional y financiamiento reparativo predecible. Esto evita que los choques climáticos encadenen a los países a la deuda o a la austeridad. Finalmente, las reformas en la gobernanza de la tierra, la alimentación y los recursos —incluyendo el apoyo a la agroecología y la gestión responsable de los minerales de la transición— buscan asegurar que el cambio hacia economías bajas en carbono fortalezca la soberanía, apoye medios de vida dignos y evite reproducir nuevas formas de injusticia de recursos o dependencia.

Pilar 5: Transformación del Orden Económico Internacional y Solidaridad Global

Este pilar aborda las estructuras globales que distribuyen la riqueza, los recursos y el poder de decisión entre los países. Reconoce que el orden económico internacional actual no es neutral, sino que favorece sistemáticamente a los países acreedores, corporaciones multinacionales y centros financieros. Esto limita la autonomía política del Sur Global mediante regímenes de deuda, reglas comerciales y jerarquías monetarias que perpetúan patrones de dependencia coloniales y de intercambio desigual.

El núcleo del pilar busca desmantelar los mecanismos que obligan a los gobiernos a priorizar la estabilidad financiera y la confianza de los inversores sobre la inversión pública. Las arquitecturas de deuda soberana imponen austeridad fiscal y desvían ingresos públicos hacia los acreedores incluso en crisis sociales, dinámica reforzada por agencias de calificación crediticia y flujos de capital volátiles que encarecen el endeudamiento y penalizan las políticas redistributivas. Reformar esto es clave para recuperar la movilización de recursos estatales hacia prioridades colectivas.

Asimismo, confronta las asimetrías en el comercio global, la fiscalidad y la gobernanza tecnológica. Las reglas sobre propiedad intelectual, protección de inversiones y fiscalidad transfronteriza facilitan la extracción de valor de los países de bajos ingresos, restringiendo sus políticas industriales y acceso tecnológico, y encadenándolos a actividades intensivas en recursos.

A nivel geopolítico, denuncia que las sanciones financieras, los préstamos condicionados, la dominación monetaria y la militarización funcionan como instrumentos de coerción que agravan las dificultades sociales y desvían recursos de la prosperidad compartida.

En conjunto, estas medidas buscan reequilibrar el sistema global para que los países no se vean forzados a crecer a cualquier costo para pagar deudas, atraer capital o competir externamente. Al corregir los desequilibrios en finanzas, comercio y gobernanza, se crean condiciones internacionales para que los gobiernos tomen decisiones económicas democráticas alineadas con las necesidades de su población.

Pilar 6: Planificación Democrática y Gobernanza

Se centra en los fundamentos políticos e institucionales necesarios para impulsar una transición más allá del crecimiento, reconociendo que las nuevas políticas por sí solas son insuficientes sin reformas en la definición de prioridades colectivas, la toma de decisiones y la garantía de la rendición de cuentas. Los sistemas de gobernanza actuales, condicionados por imperativos de crecimiento a corto plazo, restricciones fiscales y una concentración del poder económico, a menudo tienen dificultades para actuar en función de objetivos sociales y ecológicos a largo plazo o para resolver las disyuntivas distributivas inherentes al cambio transformador.

Este marco, por lo tanto, establece la arquitectura institucional necesaria para apoyar la planificación democrática, la coordinación a largo plazo y la rendición de cuentas ante las personas, los derechos humanos y los límites planetarios. Examina cómo los gobiernos pueden definir prioridades compartidas mediante procesos transparentes e inclusivos, gestionar transiciones difíciles —como la reducción gradual de sectores contaminantes protegiendo al mismo tiempo los medios de subsistencia— y asignar recursos a inversiones social y ecológicamente esenciales, incluidos los sistemas de atención y los servicios públicos. Se subraya que tales decisiones no pueden dejarse únicamente en manos de la dinámica del mercado o la toma de decisiones tecnocrática, sino que requieren una sólida deliberación y supervisión democráticas.

El núcleo de gobernanza propone reformas para fortalecer las salvaguardias contra la captura corporativa y redistribuir el poder de decisión, incluso mediante estrategias nacionales contra la pobreza, mecanismos participativos y deliberativos como asambleas ciudadanas, auditorías sociales y monitoreo comunitario, e integrando los intereses de las generaciones futuras en la toma de decisiones públicas.

Se aboga por reorientar la gobernanza macroeconómica —incluidas las prácticas presupuestarias, la modelización macroeconómica y las cuentas nacionales— más allá del PIB, incorporando indicadores de bienestar multidimensionales y reforzando los sistemas estadísticos independientes. El marco también aborda la gobernanza de la digitalización y la inteligencia artificial, garantiza el acceso a información precisa y pluralista, y destaca la importancia de construir contrapesos —incluida la capacidad de negociación comunitaria y las reformas a la educación económica— para asegurar que la gobernanza económica siga respondiendo al interés público.

En conjunto, estas reformas proporcionan el andamiaje institucional para una economía de derechos humanos capaz de abordar la pobreza, reducir las desigualdades y superar las limitaciones ecológicas por medios democráticos.

CONCLUSIÓN Y HORIZONTE MULTILATERAL

La Hoja de Ruta de Olivier De Schutter no debe interpretarse como una carta de deseos aislados, sino como un plan de acción sistémico y coordinado. El informe es enfático al advertir que aplicar estas medidas de forma fragmentaria neutralizaría su efectividad, dado que las dinámicas macroeconómicas están íntimamente interconectadas.

Con vistas al futuro de la gobernanza global, este documento está llamado a convertirse en la piedra angular de los debates internacionales post-2030, una vez que expiren los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La propuesta aboga decididamente por que los nuevos marcos de desarrollo globales de la próxima generación utilicen los derechos humanos y los límites planetarios como métricas rectoras absolutas, desplazando definitivamente la fijación en el crecimiento del PIB. Entre sus propuestas institucionales inmediatas destaca la creación de un Panel Internacional sobre la Desigualdad, diseñado para medir y auditar de forma científica la concentración de la riqueza global con el mismo rigor metodológico con el que el IPCC evalúa la crisis climática mundial.

En última instancia, el documento concluye que la erradicación de la pobreza es un desafío eminentemente político y democrático: dado que la exclusión ha sido construida mediante leyes de mercado injustas, la humanidad posee la plena capacidad soberana de reescribir esas reglas para asegurar una vida digna y sostenible para todas las personas dentro de los límites de la Tierra.