Compartir el presupuesto de carbono de la aviación en un mundo con cero emisiones.
Alex Chapman, Leo Murray, Griffin Carpenter, Christiane Heisse, Lydia Prieg, 10/07/2021
POR QUÉ HAY QUE LIMITAR LA DEMANDA DE LA AVIACIÓN
En respuesta al Acuerdo Climático de París para limitar el calentamiento a 1,5oC, el gobierno del Reino Unido, en 2019, convirtió en ley el compromiso de conseguir cero emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para 2050. El Comité del Cambio Climático (CCC), que asesora al Gobierno en materia de política climática, calcula que para cumplir este plazo es necesario frenar el crecimiento de la aviación para que las emisiones no superen el 25% de los niveles actuales. Se prevé que la demanda de la aviación crezca muy por encima de este nivel y, aunque la respuesta internacional a la pandemia del virus Covid-19 ha reducido temporalmente los niveles de salida, la experiencia de anteriores choques en el sector sugiere que la demanda se recuperará pronto. En el Reino Unido, el 15% de las personas toman el 70% de todos los vuelos, mientras que casi el 50% de la población no vuela en absoluto en un año determinado. Se trata de un reparto muy desigual del presupuesto de carbono de la aviación (y de una gran parte del presupuesto total de carbono del Reino Unido). Una transición justa hacia las cero emisiones netas tiene que reducir las emisiones de la aviación de una manera que tenga en cuenta esta desigualdad. Cualquier política de aviación que se utilice para aplicar un límite a los vuelos entre la población reflejará un juicio -explícito o implícito- sobre cómo deben distribuirse estos vuelos.
CUALQUIER LÍMITE DEBE ABORDAR LAS DESIGUALDADES EXISTENTES
La cantidad total de vuelos -el límite del 25%- viene determinada por el presupuesto de carbono para la aviación. En este sentido, el «tamaño de la tarta» (los vuelos disponibles) es fijo, pero a través de la política es posible influir en quién recibe qué trozo, y a qué precio. Hay dos enfoques generales para reducir el número de pasajeros: restringir la capacidad de la aviación, por ejemplo, mediante la regulación y la reducción de la expansión de los aeropuertos, y restringir la demanda de vuelos, por ejemplo, a través de los impuestos. Ambos enfoques pueden conducir a un aumento de los precios, ya sea directamente o debido a los efectos del precio de la demanda que exceda la capacidad. Pero los efectos distributivos de las distintas opciones son muy variables. Las políticas diseñadas para ayudar a limitar el crecimiento del número de pasajeros de la aviación se enfrentan al difícil reto de mantener un presupuesto de carbono para el sector, al mismo tiempo que consideran cómo se distribuye el acceso a este presupuesto de carbono en la sociedad. Al igual que existe el riesgo de que un exceso de viajes aéreos rompa el presupuesto de carbono, también existe el riesgo de que, el diseño de políticas elegido ponga el transporte aéreo fuera del alcance de muchos.
UNA TASA A LOS PASAJEROS FRECUENTES ES LA FORMA MÁS JUSTA DE HACERLO
En 2015, un informe de la New Economics Foundation para la campaña «A Free Ride» propuso una tasa a los pasajeros frecuentes (FFL) para lograr el objetivo combinado de limitar las emisiones de la aviación y garantizar una distribución más progresiva de los vuelos. El FFL aplica una tasa, que comienza en cero para el primer vuelo, pero que aumenta por cada vuelo subsiguiente realizado en el transcurso de un año. Reemplazaría el actual impuesto a los pasajeros aéreos (APD) -13 libras para trayectos cortos y 78 libras para trayectos largos en clase económica- que actualmente se aplica a cada billete de pasajero.
En 2018, una encuesta reveló que un FFL es la opción más popular entre una serie de propuestas para reducir el número de pasajeros. Este informe presenta una nueva modelización que compara los efectos distributivos de un FFL ilustrativo con un aumento de la APD y restricciones en la capacidad de los aeropuertos.
Las tres opciones se fijaron a un nivel coherente con un tope del 25% en el crecimiento de la aviación para 2050 y se compararon con un escenario de referencia de crecimiento sin restricciones. El análisis de la distribución de las políticas de aviación disponibles por el lado de la oferta y la demanda revela que la FFL no sólo es la más popular de las políticas disponibles, sino también la más progresiva.
La modelización de NEF muestra que, en nuestro escenario FFL, el 20% de la población británica con mayores ingresos reduce sus vuelos de forma significativa (en torno al 30%) en comparación con un mundo de crecimiento sin restricciones. Al mismo tiempo, el 20% con menos ingresos, que actualmente vuela con una frecuencia cinco veces menor que el 20% más rico, podría realizar el mismo número de vuelos que si el crecimiento fuera ilimitado. Con el aumento del APD ocurre lo contrario: al aumentar el precio de todos los billetes, es el quintil de ingresos más bajos el que más reduce sus vuelos (-19%) y el quintil superior el que menos los reduce (-13%).
Un patrón similar se observa al examinar la carga fiscal directa. Por término medio, el 20% de la población con menores ingresos pagaría sólo 7,75 libras al año en concepto de pagos de FFL. Esta cifra es inferior a la carga fiscal mínima pagada con la APD, independientemente de que se mantengan los tipos actuales (13 libras al año) o de que la APD aumente en consonancia con un tope del 25% (41 libras al año). Una parte mucho mayor de la carga fiscal de la FFL recae sobre los más ricos, ya que el 20% de mayores ingresos paga una media de 165,85 libras al año.
La limitación de la capacidad aeroportuaria también representaría una opción política regresiva en términos de una mayor reducción de los vuelos en los grupos de ingresos más bajos debido a un aumento del precio medio de los billetes. El impacto regional de la limitación de la capacidad sería más variado, ya que los grupos más pobres saldrían más perjudicados en las regiones en las que se produjera el mayor desfase entre la demanda y la capacidad aeroportuaria. Por el contrario, el FFL generaría mayores reducciones en Londres y el sureste, donde se encuentra una mayor proporción de personas con altos ingresos y viajeros frecuentes.
UNA TRANSICIÓN JUSTA
Cualquier tope o restricción que se imponga a la aviación con el objetivo de cumplir los compromisos internacionales del Reino Unido en materia de clima probablemente tendrá efectos en el empleo en el sector. Sin embargo, a medio plazo, la principal amenaza para el empleo sigue siendo la automatización y las iniciativas de eficiencia en curso, que se han acelerado con la pandemia de Covid-19. Sin embargo, la política de reducción de emisiones elegida tiene efectos relevantes sobre el probable impacto distributivo regional de cualquier pérdida de empleo resultante. En este sentido, se puede decir que la FFL es, de nuevo, la política más progresista, ya que es la que protege mejor los puestos de trabajo de las regiones del Reino Unido que están fuera de Londres y el sureste, donde, al menos históricamente, las tasas de desempleo han sido más altas. En cualquier caso, es fundamental que el Gobierno establezca un paquete de políticas más amplio para la aviación que garantice una transición justa para los trabajadores afectados por la política climática. Esto incluye la protección de sus perspectivas de empleo a largo plazo a través de la creación de nuevos puestos de trabajo y, cuando sea necesario, el apoyo a la mejora de las cualificaciones y el reciclaje de los trabajadores para que puedan acceder a los puestos de trabajo con cero emisiones de carbono del futuro. Para llevar a cabo esta agenda, es vital que una transición justa sitúe las voces de los trabajadores, y sus representantes sindicales, en el centro del proceso de toma de decisiones políticas.
Más información: https://neweconomics.org/uploads/files/frequent-flyer-levy.pdf
Traducción: Teresa Abril
